در اين ايام، در صحنه داخلي، بحث‌ها بر سر خود برجام، سرنوشت آن و پيامدهاي خروج آمريكا داغ مي‌شود. جدا از بهره‌برداري سياسي برخي از منتقدان در داخل كشور از اين تهديدات، طرح چنين بحث‌هايي به هر حال سؤالاتي را درباره برجام براي افكار عمومي پيش مي‌آورد. با رضا نصري در اين باره به گفتوگو نشستيم. وي معتقد است كه توافق هسته‌اي آنقدر خوب و دقيق تنظيم شده كه ترامپ هنوز نتوانسته به بند يا ماده‌اي از آن ايراد بگيرد و فقط به مقولات انتزاعي مانند نقض روح برجام توسل جسته است. وي همچنين در مورد اينكه چرا برجام به‌عنوان يك معاهده رسمي به كنگره نرفته است، مي‌گويد: به دليل رقابت شديد سياسي و حزبي در كنگره آمريكا، حدود 90درصد توافقات بين‌المللي آمريكا در قالب فرمان اجرايي به كنگره مي‌رود و نه معاهده رسمي و در مورد برجام نيز به همين شيوه عمل شده است. رضا نصري، دانش‌آموخته روابط بين‌الملل و داراي درجه دكتري حقوق بين‌الملل است. وي در زمينه حقوق منشور، شوراي امنيت، حقوق طبيعي و حقوق روابط خارجي ايالات متحده، تحصيل و تحقيق كرده است. حقوق روابط خارجي، يك شاخه از رشته حقوق است كه به مطالعه حقوق داخلي و سازوكارهاي سياست‌گذاري آمريكا با حقوق بين‌الملل مي‌پردازد و در آمريكا و برخي كشورهايي كه در دانشگاه‌هايشان رشته آمريكاشناسي دارند، تدريس مي‌شود. وي هم‌اكنون حقوق‌دان مؤسسه عالي مطالعات بين‌المللي ژنو است. متن كامل گفتوگو را در زير مي‌خوانيد.
- منتقدان دولت روحاني مي‌گويند چرا برجام آنقدر محكم بسته نشده است كه دولت آمريكا نتواند آن را زير پا بگذارد و نقض كند؟ ايراد كار كجاست كه به آمريكا امكان چنين مانورهايي مي‌دهد؟
اين انتقاد منصفانه‌اي نيست. توجه بفرماييد كه دولت ترامپ تاكنون نتوانسته حتي يك استدلال «حقوقي» براي متهم‌كردن ايران به نقض برجام يا خروج يكجانبه خود از برجام ارائه دهد. كساني كه چنين انتقادي را مطرح مي‌كنند به اين پرسش پاسخ دهند كه چرا آقاي ترامپ مجبور شده با توسل به مقولات انتزاعي و مبهم مانند «روح برجام» و پيش‌كشيدن حادثه تسخير سفارت آمريكا در تهران در 40سال پيش، موضع خود را توجيه كند؟ چرا آقاي ترامپ و خانم نيكي هيلي و ديگران تاكنون نتوانسته‌اند حتي به يك بند از برجام استناد كنند تا تقصير ايران را ثابت كنند و آن را بهانه‌اي براي خروج خود از توافق هسته‌اي قرار دهند؟ آيا استيصال ترامپ در يافتن و ارائه توجيهات «حقوقي» نشان‌دهنده متن قوي و محكم برجام نيست؟ شخصا معتقدم كه هست. اين استيصال و ناتواني دولت ترامپ در ارائه استدلال‌هاي حقوقي نشان‌دهنده دقتي است كه در برجام به‌كار رفته است. اگر دولت ترامپ مي‌توانست براي توجيه موضع خود حتي به يك ماده و يك بند از متن ۱۵۹ صفحه‌اي برجام استناد كند، امروز با چنين رسوايي و انزوايي در سطح بين‌المللي روبه‌رو نمي‌شد.
- اين موضوع كه برجام در كنگره به‌عنوان پيمان رسمي يا توافق الزام‌آور تصويب نشده است چه اندازه مي‌تواند برجام را در آينده آسيب‌پذير سازد؟ به‌نظر شما چرا برجام در كنگره آمريكا به‌عنوان برنامه اجرايي مطرح شد، نه به‌عنوان معاهده يا پيمان رسمي كه محدوديت‌هاي امروز را نداشته باشد؟
توافقنامه برجام توسط دولت اوباما براي تصويب به كنگره ارائه نشد چون آقاي اوباما خوب مي‌دانست كه كنگره آمريكا رفتاري به‌شدت جناحي و سياسي دارد و هرگز اجازه نخواهد داد او حل يكي از مهم‌ترين بحران‌هاي بين‌المللي معاصر را در كارنامه خود ثبت كند. اصولا مناسبات دروني و رفتار كنگره به‌گونه‌اي است كه قريب به 90درصد توافقات بين‌المللي آمريكا تحت عنوان «معاهده» به كنگره ارائه نمي‌شوند و اغلب آنها «توافق اجرايي» (Executive Agreement) يا «تعهدات سياسي» تلقي مي‌شوند. در واقع براي اينكه يك توافق بين‌المللي طبق تعريف قانون اساسي آمريكا يك «معاهده» محسوب شود، بايد بتواند رأي دوسوم نمايندگان مجلس سنا را بگيرد كه با توجه به فضاي جناحي و آيين‌نامه پيچيده مجلس سنا، اين فرصت تقريبا پيش نمي‌آيد! به همين‌خاطر هم هست كه برجام مانند صدها توافقنامه ديگر به‌عنوان «معاهده» به كنگره تقديم نشد. اما به اين نكته نيز بايد توجه داشت كه حتي اگر برجام به‌عنوان يك معاهده به كنگره مي‌رفت و آنجا نيز از دوسوم آراي مجلس سنا برخوردار مي‌شد، هيچ تضميني نبود كه دولت ترامپ به آن احترام بگذارد! به‌عنوان مثال «پيمان تجارت آزاد ميان كره‌جنوبي و ايالات متحده» يك «معاهده» است كه در سال ۲۰۱۰ به تصويب بيش از دوسوم مجلس سنا رسيد و ۸۳ سناتور و ۲۷۸ عضو مجلس نمايندگان به آن رأي مثبت دادند، اما آقاي ترامپ دارد به‌راحتي آن را لغو مي‌كند!
- آيا ترامپ چنان‌كه درنظر دارد مي‌تواند شرايط جديدي را به توافق هسته‌اي اضافه كند؟ چه محدوديت‌هاي حقوقي‌اي براي اين مسئله وجود دارد؟
همانطور كه مقامات ايران، اتحاديه اروپا، روسيه و چين و جامعه حقوق‌دانان و متخصصين بارها تأكيد كرده‌اند، برجام يك «توافق دوجانبه» ميان ايران و آمريكا نيست كه يك كشور بتواند به‌تنهايي شرايط جديد خود را به آن تحميل كند يا به آن تبصره اضافه كند. حتي اگر برجام يك توافق دوجانبه بود هم هيچ كشوري نمي‌توانست به‌صورت يكجانبه و بدون توافق طرف مقابل- آن هم توسط قوه مقننه خود- متن آن را به‌تنهايي تغيير دهد! اين از بديهي‌ترين و ابتدايي‌ترين «اصول حقوقي» است و اگر بنا بود كشورها بتوانند به تنهايي مفاد توافقات بين‌المللي و چندجانبه را تغيير دهند، ديگر هيچ نظمي در نظام بين‌المللي باقي نمي‌ماند! به بيان ديگر، قوانين داخلي ايالات‌متحده يا تصميمات نهاد‌هاي قانونگذار آن براي هيچ دولتي الزام‌آور نيست. طبق حقوق بين‌الملل نيز هيچ كشوري- ازجمله ايالات متحده- حتي مجاز نيست به قوانين داخلي خود به‌عنوان توجيهي براي قصور از انجام تعهدات بين‌المللي‌اش استناد كند.
علاوه بر اين، برجام فقط يك توافق چندجانبه نيست بلكه يك قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل نيز هست و به طريق اولي كنگره ايالات متحده يا دولت آن نمي‌توانند به‌تنهايي يك قطعنامه شوراي امنيت را تغيير دهند! هيچ كشوري پذيراي چنين بدعتي در حقوق بين‌الملل نخواهد شد.
علاوه بر همه اينها، فراموش نكنيم كه درون برجام يك «تعادل» ظريف ميان تمام عناصر مورد مناقشه برقرار شده و براي برقراري اين تعادل، روي تك‌تك كلمات آن طي سال‌ها مذاكره، اجماع شده است؛ در نتيجه هيچ كشوري نمي‌پذيرد كه يكي از كشورهاي مذاكره‌كننده به سليقه خود اين تعادل را برهم بزند. همانطور كه ذكر شد، پذيرش اين رفتارهاي آمريكا به مثابه پذيرش و پايه‌گذاري بدعت‌هاي جديدي در نظام بين‌المللي خواهد بود و جامعه جهاني به آن تن نخواهد داد.
- شما جايي گفته‌ايد كه اين حرف آقاي ترامپ كه برجام را ترك خواهد كرد، حرفي پوچ و تهي است، با چه دلايلي اين حرف را پوچ و تهي مي‌خوانيد؟ يعني ايالات متحده نمي‌تواند از برجام خارج شود؟ اگر خارج نشود، آيا مي‌تواند به‌بهانه برنامه موشكي ايران تحريم‌هاي يكجانبه را تحميل كند و چنان فشار را زياد كند كه مطلوبيت توافق را براي ايران از بين ببرد و از آن گذشته، از كارايي برجام بكاهد؟
سال‌ها پيش آقاي جان بولتون، نماينده وقت آمريكا در سازمان ملل، طي يكي از سخنراني‌هاي جنجالي خود در برابر اعضاي سازمان اسرائيلي «ايپك»، عبارت معروفي را با اين مضمون به‌كار برده بود كه «براي مقابله با ايران، شوراي امنيت سازمان ملل تنها يك آچار در جعبه ابزار ماست»! در آن زمان، قصد آقاي بولتون اين بود كه نشان دهد چگونه تمام سازوكارها و اهرم‌هاي نظام بين‌المللي در دست دولت اوست و چگونه ايالات متحده مي‌تواند با به‌كارگيري اين اهرم‌ها ايران را به زانو درآورد! در سال‌هاي متعاقب آن نيز تا حد زيادي اين اهرم‌ها را به‌كار بردند و قطعنامه‌هاي سنگين فصل هفتمي در شوراي امنيت عليه ايران به تصويب رساندند. اما امروز به وضوح مي‌بينيم كه دولت ترامپ براي مقابله با ايران تنها مي‌تواند روي مصوبات داخلي خود حساب كند؛ يعني دولتي كه يك زمان شوراي امنيت سازمان ملل را وسيله‌اي در جعبه ابزار خود مي‌پنداشت و آژانس بين‌المللي انرژي اتمي را نيز وسيله‌اي براي پيشبرد مقاصد خود قرار داده بود، امروز به جايي رسيده كه بايد صرفا به مصوبات كنگره و فرمان‌هاي اجرايي رئيس‌جمهور بسنده كند. اگر به سخنراني اخير آقاي ترامپ و «سند راهبردي كاخ سفيد عليه ايران» مراجعه كنيم، خواهيم ديد كه جز اتكا به قوانين داخلي آمريكا هيچ استراتژي ديگري در آن بيان نشده است؛ به‌عبارت ديگر، ايالات متحده نه قادر است از شوراي امنيت عليه ايران بهره‌برداري كند، نه مي‌تواند مانند سال‌هاي گذشته از سازوكارهاي آژانس بين‌المللي انرژي اتمي سوءاستفاده كند، نه مي‌تواند اتحاديه اروپا را به تصويب قوانين تحريمي ترغيب كند و نه قادر است از هيچ‌يك از اهرم‌هاي قهريه نظام بين‌المللي استفاده كند؛ از اين رو، در مطلبي كه به آن اشاره كرديد به طعنه از «جعبه ابزار خالي» ايالات متحده مثال آوردم تا نشان دهم ابزار و اهرم‌هاي ايالات متحده به‌شدت محدود شده است.
- بنابراين، پاسخ اينكه آيا دولت آمريكا مي‌تواند از برجام خارج شود، اين است كه بايد ديد از اين خروج چه امتيازي عايدش مي‌شود يا چه هدف راهبردي قابل ملاحظه‌اي عليه ايران تأمين مي‌كند؟
يك زمان ۴۷ سناتور آمريكايي به ايران نامه نوشتند كه رئيس‌جمهور بعدي ما مي‌تواند با «چرخش يك قلم» توافق هسته‌اي را كنار بگذارد! امروز به وضوح مي‌بينيم كه ۹ماه پس از روي كار آمدن دولت جديد، هنوز نتوانسته‌اند اين قلم را بچرخانند و برجام را كنار بگذارند و همچنان در حال تدارك اقدامات مقدماتي هستند. اين نشان مي‌دهد كه هنوز نتوانسته‌اند تهميداتي بينديشند تا خروج آنها از برجام براي ايران هزينه ايجاد كند چراكه هنوز نتوانسته‌اند جامعه جهاني را با خود در اين راستا همراه سازند.
در واقع از آنجا كه به اين نتيجه رسيده‌اند كه نمي‌شود با خروج يكجانبه از برجام براي ايران هزينه ايجاد كرد، تصميم گرفته‌اند با فشارهاي فزاينده «غير برجامي» به‌تدريج ايران را از ماندن در برجام منصرف كنند. فشارهاي آنها روي برنامه موشكي ايران و اقدامات آنها عليه «فعاليت‌هاي بي‌ثبات‌كننده ايران» را نيز بايد در همين چارچوب بررسي كرد. حال اينكه تا چه ميزان قادر باشند با اين فشارهاي جانبي، ايران و اروپا را به نقطه جوش برسانند و نظام برجام را منحل كنند، بستگي به رفتار و كيفيت واكنش ايران و اروپا خواهد داشت.
- اروپايي‌ها تا كجا و چگونه مي‌توانند از برجام حمايت كنند؟ آيا برجام بدون آمريكا قابل دوام است؟
اروپايي‌ها تاكنون در برابر مواضع نامتعارف آمريكا، رفتار اصولي و واكنش خوبي از خود نشان داده‌اند. هم مقامات اتحاديه اروپا و هم مقامات كشورهاي مستقل اروپايي، ازجمله بريتانيا، مواضع بسيار مثبتي در قبال ايران اتخاذ كرده‌اند. شايد بتوان گفت كه اينگونه صف‌آرايي كشورهاي اروپايي به نفع ايران، آن هم در مقابل آمريكا، در تاريخ معاصر بي‌سابقه بوده است؛ از اين رو، جاي اميدواري است كه اروپا همچنان به حمايت از برجام ادامه دهد چراكه سرنوشت برجام تنها به اعتبار آمريكا گره نخورده بلكه اعتبار اروپا و استقلال عمل آن نيز با برجام پيوند نزديك پيدا كرده است.
در واقع، اين نكته را نبايد فراموش كرد كه «سياست خارجه مشترك اتحاديه اروپا» به‌عنوان يك بلوك مستقل، با مذاكرات هسته‌اي شكل گرفت. به بيان ديگر، موضوعيت «اتحاديه اروپا» به‌عنوان يك بازيگر مستقل در عرصه بين‌الملل با ورود آن به مذاكرات هسته‌اي احراز شد. حتي «سرويس اقدام خارجي اتحاديه اروپا»، يعني وزارت امور خارجه اروپا، در ميانه بحران هسته‌اي ايران در سال ۲۰۰۹ تأسيس شد. اصلي‌ترين دستاورد آن هم نقش مثبتش در مذاكرات هسته‌اي و موفقيت اين مذاكرات بوده است؛ به بيان ديگر، سرويس اقدام خارجي اتحاديه اروپا از روي اين تجربه شكل گرفت و موضوعيت و ضرورت وجودي خود را نيز در پرتو اين تجربه به كرسي نشاند. اكنون براي اتحاديه اروپا بسيار مهم است كه توافق هسته‌اي را، ولو به‌خاطر محافظت از سياست خارجه مشترك نوپاي خود و اثبات موضوعيت آن، نجات دهد.اتحاديه اروپا اكنون در موقعيتي قرار گرفته كه بايد تصميم بگيرد كه يك سياست خارجه مستقل مي‌خواهد يا تمايل دارد دنباله‌روي آمريكا باشد.
در راستاي حفظ استقلال خود و پاسداري از منافع اروپا عليه توقعات نامتعارف و قوانين فرامرزي و تحميلي آمريكا نيز اتحاديه اروپا مي‌تواند چند اقدام مؤثر حقوقي انجام دهد. يكي از اين اقدامات اين است كه اتحاديه اروپا قانوني موسوم به قانون «مسدودكننده» (Blocking regulation) را- كه در سال ۱۹۹۶ براي مقابله با تحريم ثانويه و قوانين فرامرزي كنگره به‌تصويب رسانده بود- مجددا به‌روز كند تا شركت‌هاي اروپايي را به‌خاطر كار با ايران، در برابر تحريم‌هاي احتمالي كنگره تاحد ممكن مصون سازد. يكي از اقدامات ديگر اين است كه اتحاديه اروپا قانوني با يك مكانيسم «ماشه» به تصويب برساند تا تمهيدات «حمايتي» به‌صورت خودكار درصورت تصويب قوانين تحريم آمريكا عليه ايران به‌كار بيفتند. درهرحال، اروپا مي‌تواند خلاقيت‌هاي حقوقي و اجرايي زيادي به‌كار گيرد تا از توافقي كه خود پايش را امضا كرده محافظت كند.
- ايران گفته است درصورتي كه آمريكا از برجام خارج شود، از ان.پي.تي خارج مي‌شود، اين براي ايران به چه معناست؟ درست است كه امضاي چنين پيمان‌هايي، داوطلبانه است اما آيا خروج از آن امكان‌پذير است و تبعاتي ندارد؟
البته مشخصا بحث از خروج «ايران» از ان.پي.تي نيست. صحبت اين است كه معاهده ان.پي.تي، 2رُكن مهم دارد كه يكي از آنها «عدم‌اشاعه سلاح هسته‌اي» و ديگري «حق بهره‌برداري كشورها از انرژي صلحآميز هسته‌اي» است. اگر بنا باشد به‌خاطر ورود مباحث «غير هسته‌اي» به حوزه هسته‌اي، محدوديت‌هايي كه ايران (به‌عنوان يك عضو ان.پي.تي) به‌صورت موقت در برجام پذيرفته- آنطور كه دولت ترامپ مي‌خواهد- دائمي شود، در عمل يكي از اركان ان.پي.تي متزلزل مي‌شود؛ يعني اگر رسم شود كه قدرت‌هاي جهاني، دولت‌هاي عضو ان.پي.تي را به‌خاطر رفتارهايي كه نمي‌پسندند از حق مسلم بهره‌برداري از انرژي صلحآميز محروم كنند، ديگر نظام حقوقي ان.پي.تي بلاموضوع خواهد شد. در واقع، موضوع اين نيست كه ايران از ان.پي.تي خارج شود، موضوع اين است كه نظام حقوقي ان.پي.تي خودبه‌خود منحل خواهد شد.
- ويژگي‌هاي منحصر به‌فرد برجام
برجام چند ويژگي تاريخي دارد؛ اول اينكه در جريان برجام، يك كشور به‌اصطلاح «خاورميانه‌اي» توانست سلطه شوراي امنيت را به چالش بكشد. در واقع، براي نخستين‌بار يك كشور موفق شده بدون يك روز اجراي قطعنامه‌هاي الزام‌آور شوراي امنيت، 6قطعنامه آن را به‌دست خود شوراي امنيت لغو كند! تا به امروز، چنين اتفاقي بي‌سابقه بوده است و در موارد مشابه، تقابل اين‌چنيني شوراي امنيت با كشورها به جنگ يا تسليم كشورها ختم شده است. دوم اينكه قطعنامه‌هاي شوراي امنيت- مطابق تركيب مواد ۲۵ و ۱۰۳ منشور سازمان ملل- بر همه توافقات بين‌المللي اولويت داشته است و درصورت تعارض ميان آنها، اين تعهدات كشورها براساس منشور است كه مي‌بايست مقدم شمرده شود. اما برجام اين سلطه را نيز شكست و براي نخستين‌بار در تعارض با قطعنامه‌هاي پيشين شوراي امنيت منعقد شد. سوم اينكه براي نخستين‌بار، ايران موفق شد از طريق شوراي امنيت براي قدرت‌هاي جهاني، ازجمله براي آمريكا، ايجاد تعهد كند؛ به‌عبارت ديگر، اگر دولت ترامپ نمي‌تواند به‌آساني برجام را كنار بگذارد، بعضا به اين خاطر است كه اين توافق از پشتيباني شوراي امنيت برخوردار است. در نتيجه، مي‌توان گفت كه برجام، در كنار همه عوايدي كه داشته، يك دستاورد تاريخي و منحصربه‌فرد نيز محسوب مي‌شود.
نظر شما