کشورهای درحال توسعه

پیش از این گفته شد که امروزه دولت‌های جهان، تأمین‌اجتماعی‌ را بخش جدایی‌ناپذیر استراتژی توسعه اقتصادی معرفی می‌کنند و دستامدهایی مانند کاهش شکاف درآمدی، کاهش نابرابری در خدمات درمانی، ثبات اجتماعی و حتی آرامش داخلی را از جمله نتایج یک تأمین‌اجتماعی‌ موفق و کارآمدی می‌دانند.

از همین رو در صفحه پیشرفت و عدالت وقتی فصل عدالت اجتماعی مورد توجه قرار گرفت، مسئله تأمین‌اجتماعی‌ به‌عنوان یکی از راهبردهای تحقق عدالت اجتماعی بررسی شد. توصیف نظام موجود تأمین‌اجتماعی، چالش‌های نظام بازنشستگی کشور، تحلیل وضعیت منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی، اهداف و راهبردهای بهبود وضعیت نظام بازنشستگی و تأمین‌اجتماعی‌ چندلایه از مهم‌ترین بحث‌های مطرح شده در این حوزه بود. صفحه پیشرفت و عدالت به‌عنوان عرصه اطلاع‌رسانی «برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت» که تلاشی کارشناسانه است که با اهتمام متخصصان امر و ذیل نظر دکتر قالیباف فراهم آمده، تلاش دارد در نوشتار حاضر نمایی کلی از وضعیت نظام تأمین‌اجتماعی‌ در اروپا را به‌عنوان مدلی پیشرو بررسی کند.

پیشینه

اوایل قرن بیستم، تأمین‌اجتماعی در بسیاری از کشورهای اروپایی هم به لحاظ حمایت‌های درآمدی و هم ارائه سایر خدمات شخصی مانند نگهداری از کودکان و سالمندان و تا حدودی مراقبت‌های بهداشتی و درمانی، متکی به نهاد خانواده بود. جامعه و به‌معنای دقیق‌تر مردم بودند که خود را در برابر بیماری، کهولت سن و بیکاری بیمه می‌کردند. سیستم‌های پرداخت مستمری بازنشستگی تنها کارکنان دولت را دربرمی‌گرفت؛ خدمات اجتماعی ارائه شده توسط سازمان‌های دولتی نیز تنها شامل آموزش ابتدایی، بهداشت اولیه و کمک‌هایی بودند که به‌منظور کاهش فقر و به‌صورت صلاحدید تخصیص می‌یافتند. خدمات تأمین‌اجتماعی‌ دیگری نیز مانند جبران صدمات ناشی از کار و پرداخت‌های مستمری در قانون در نظر گرفته شده بود اما این خدمات به‌صورت کاملاً محدود و پس از طی کردن فرایندهایی پیچیده به‌صورت پرداخت‌های کلی و نه مقرری‌های ماهانه یا سالانه ارائه می‌شد. تا دهه اول بعد از جنگ جهانی دوم، سیستم‌های جامع بیمه‌ای با هدف تداوم بخشیدن و پشتیبانی از درآمد، در مواردی از قبیل زایمان، مراقبت از کودک، بیکاری، بیماری، کهولت سن و...، هنوز در کشورهای اروپایی وجود نداشت. تنها از دهه 60 و 70 میلادی به بعد است که صحبت از دولت‌رفاه و تأمین‌اجتماعی‌ در اروپا مفهوم پیدا می‌کند.با توجه به تفاوت موجود در نهاد‌های تأمین‌اجتماعی‌ و رفاهی بین کشور‌های اروپایی، صحبت از یک مدل تأمین‌اجتماعی‌ اروپایی برای تمام کشور‌های آن گمراه‌کننده بوده است.

در نتیجه تحولات وسیع اجتماعی پس از جنگ جهانی دوم، نهاد‌های اجتماعی و رفاهی موجود در اروپا نسبت به سایر کشورها بسیار فراگیر و جامع‌تر است. دستاوردهای این نهادهای اجتماعی مانند ایجاد اطمینان درآمدی برای افراد در طول چرخه زندگی، کاهش قابل‌ملاحظه فقر و فراهم آوردن انواع مختلف خدمات اجتماعی چشمگیر است؛ البته نقاط ضعف این نهاد‌های اجتماعی نیز امروزه کاملاً نمایان شده است. این نهادهای اجتماعی از لحاظ مالی در برابر بسیاری از شوک‌ها از جمله تغییرات جمعیتی، رشد تولید و بهره‌وری و نوسانات اقتصاد کلان آسیب‌پذیر هستند. علاوه بر این در نظرگرفتن تأثیر تعدیلات رفتاری نامطلوب و نامناسب در برابر تغییرات مکانیسم‌های انگیزشی در اقتصاد بر کارایی دولت‌رفاه و نهادهای تأمین‌اجتماعی‌ حائز اهمیت است که کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

درس‌هایی برای توسعه

آنچه کشورهای در حال توسعه و به‌خصوص کشورهای کمتر توسعه‌یافته می‌توانند بیاموزند این است که به جای تقلید و اجرای نهاد‌های اقتصاد رفاه ایجاد شده پس از جنگ جهانی دوم، سیاست‌های تأمین‌اجتماعی‌ در اروپای اوایل قرن بیستم را به‌کار گیرند چرا که منابع اقتصادی، ساختار‌های اجتماعی- اقتصادی و نهادهای رفاهی غیررسمی موجود در کشورهای در حال توسعه امروزی، شباهت بیشتری به شرایط اروپا در اوایل قرن بیستم دارند. به عبارت دیگر منطقی به‌نظر می‌رسد که اولویت در کشورهای درحال توسعه به ایجاد محیط متضمن کارآفرینی، رشد اقتصادی بلندمدت و ارائه خدمات اولیه بهداشتی و درمانی و آموزش ابتدایی داده شود. در راستای نیل به نهادهای اجتماعی مناسب در کشورهای در حال توسعه، علاوه بر رشد و روند باثبات اقتصاد کلان که تأثیر فراوانی بر شرایط اجتماعی دارند، سیاست‌های تأمین‌اجتماعی‌ باید بر مبارزه با محرومیت‌هایی مانند بیسوادی، سوء‌تغذیه، دسترسی کم به آب و عدم‌رعایت اصول بهداشتی تأکید ورزد. علاوه بر این مهم است که در یک چارچوب وسیع به ارزیابی سیاست‌های تأمین‌اجتماعی‌ پرداخته و سپس ارتباط متقابل متغیرهای اقتصادی و اجتماعی را شناسایی کنیم.

دوران کودکی

قبل از جنگ جهانی دوم خانواده و بستگان نزدیک نگهداری از کودکان را بر عهده داشتند؛ البته بعضی از خانواده‌ها از طبقات درآمدی بالاتر، برای این امر افرادی را استخدام می‌کردند. دخالت دولت در این دوره تنها به ارائه آموزش ابتدایی رایگان و اجباری محدود می‌شد. پس از جنگ دوم جهانی، خدمات ارائه شده از سوی دولت محدوده وسیع تری شامل مراقبت‌های پیش از تولد، ارائه پرداخت‌های انتقالی یا معافیت‌های مالیاتی برای خانواده‌های دارای فرزند و دادن یارانه برای نگهداری از کودکان در بیرون از خانواده مانند کودکستان را در بر می‌گرفت. خطر کاهش شدید نرخ زاد و ولد بر تأمین مالی سیستم‌های تأمین‌اجتماعی‌ در بلندمدت اجتناب‌ناپذیر است و بر همین اساس باز توزیع درآمد بین خانواده‌های با تعداد فرزند زیاد به‌منظور افزایش میزان تولد را می‌توان یک پاسخ سیاستی روشن تلقی کرد. مبحث دوم در ارزیابی دخالت دولت در زندگی خانواده‌های با فرزند خردسال که مهم‌تر نیز به‌نظر می‌رسد، تأثیر آموزش بر کارایی اقتصادی و توزیع درآمد در آینده است.

نقش بالای مراقبت از کودکان در بیرون از خانواده در ایجاد سرمایه انسانی به‌ویژه در خانواده‌های فقیر که با مشکلات اجتماعی زیادی روبه‌رو هستند، مورد توافق بوده و در واقع دلیل اصلی شروع اینگونه سیاست‌های حمایتی است. اما مسئله این است که آیا اتخاذ این سیاست‌ها برای کشورهای در حال توسعه مفید است؟ مشکل باروری و زاد و ولد در این کشورها درست در نقطه مقابل کشورهای اروپایی است، به‌طوری‌که کودکان و نوجوانان حدود 40 درصد جمعیت این کشورها را تشکیل می‌دهند. البته وارونه کردن سیاست‌های به‌کارگرفته شده در اروپا و ایجاد عدم‌مزیت در خانواده‌های دارای فرزند نیز مناسب نیست.

به‌کارگیری سیاست‌های کنترل جمعیت و آموزش تنظیم خانواده به‌منظور متقاعد کردن خانواده‌ها به محدود کردن تعداد فرزندان، یکی از راهکارهای اجرایی در این زمینه است. در کشورهای در حال توسعه فقیر، بهترین گزینه برای اتخاذ سیاست‌های تأمین‌اجتماعی‌ در زمینه آموزش نیز همانند اروپای اوایل قرن بیستم، تمرکز بیشتر بر فراهم آوردن امکانات تعلیم و تربیت رایگان در سطح آموزش ابتدایی است. البته بسیاری از کشورهای در حال توسعه مانند آسیای جنوب شرقی و آمریکای لاتین، قابلیت تخصیص منابع بیشتر برای آموزش در مقاطع بالاتر را نیز دارند. نحوه آموزش نیز باید به‌گونه‌ای باشد که کودکان ترکیبی از آموزش‌های نظری و حرفه‌ای مانند سیستم‌های کارآموزی در استرالیا، آلمان و سوئیس که به ایجاد نیروی کار ماهر صنعتی و پایین نگه‌داشتن بیکاری در بین جوانان منجر شد را فراگیرند.

برنامه‌های بیمه ازکارافتادگی موقت و مراقبت‌های سلامتی

قبل از جنگ جهانی دوم در اروپا، اغلب پس‌اندازهای شخصی، مراقبت و پرستاری توسط بستگان و آشنایان و سیستم‌های بیمه‌ای شخصی، روش‌های رایج برای کاهش هزینه‌های ازکارافتادگی موقت به‌علت بیماری بودند. بیمه‌های از کارافتادگی موقت اجباری که معمولاً توسط سازمان‌های دولتی اداره می‌شوند، مربوط به پس از جنگ جهانی دوم است. از آنجایی‌که این سیستم‌ها دارای نرخ جایگزینی بالایی هستند، می‌توان گفت دولت‌های اروپایی در تخصیص مجدد درآمد افراد از دوران اشتغال به دوره‌ای که موقتاً بیمار و ازکارافتاده هستند به‌منظور حفظ سطح رفاه آنها موفق بوده‌اند. پرداخت‌های بیمه ازکارافتادگی موقت در بسیاری از کشورهای اروپایی مانند بیمه‌های بیکاری، بسیاری از شاغلین را به شرکت در این برنامه‌ها جذب کرده است.

این امر بدین معناست که تقسیم‌بندی کارگران به درون- بیرون بازار کار به دوره‌های مریضی و ناخوشی انتقال می‌یابد. در بعضی از کشورهای اروپایی، سیستم‌های بیمه ازکارافتادگی موقت بنا به دلایلی با مشکلات تأمین مالی جدی روبه‌رو شده‌اند که مهم‌ترین دلیل آن «مخاطرات اخلاقی» است. برای مثال یک فرد در یک صبح شنبه به‌دلیل خستگی خود را مریض خوانده و تقاضای مرخصی می‌کند. هنگامی‌که افراد متوجه سوءاستفاده دیگران می‌شوند، مخاطرات اخلاقی ممکن است باعث از بین رفتن یا حداقل کمرنگ شدن هنجار‌های اجتماعی شده و از این طریق بهره‌برداری از این سیستم‌ها افزایش یافته و منجر به تشدید بحران مالی آنها شود. درچنین مواردی افزایش زمان انتظار برای دریافت پرداخت‌های بیمه‌ای، بیمه اتکایی و مقررات شدیدتر برای این سیستم‌ها می‌تواند چاره‌ساز باشد.

در کشورهای در حال توسعه نیز همانند کشورهای اروپایی در اوایل قرن بیستم، ازکار‌افتادگی موقت اغلب به کمک بستگان و جامعه مدنی تأمین مالی می‌شود. اگرچه در بعضی از کشورهای در حال توسعه ثروتمندتر، سیستم‌های بیمه ازکارافتادگی موقت رسمی‌تر وجود دارد، ولی این سیستم‌ها یکدست و هماهنگ نیستند به‌گونه‌ای که برای هر صنعت، حرفه و حتی بنگاه، نهادهای مختلفی وجود دارد. ایجاد سیستم‌های بیمه‌ای دقیق‌تر در کشورهای در حال توسعه در آینده، باید با استفاده از تجربه اروپا در مورد بروز مشکلاتی مانند مخاطرات اخلاقی یا تغییر در هنجارهای اجتماعی صورت گیرد. بنابراین به‌منظور تداوم این بیمه‌ها، محدودیت میزان پرداخت‌ها و اعمال کنترل‌های اداری شدیدتر بسیار حائز اهمیت بوده یا اینکه، حداقل از صدور آسان گواهی ازکارافتادگی موقت و چشم‌پوشی از سوی پزشکان جلوگیری شود.

سیستم‌های بیمه‌ای که به روش هزینه- تولید به‌علاوه حاشیه سود، تأمین مالی می‌شوند، با افزایش سریع هزینه‌ها روبه‌رو می‌شوند.بنابراین می‌توان گفت اولویت کشورهای در حال توسعه اطلاع‌رسانی، برای اهمیت زندگی سالم و پرداخت یارانه در زمینه ارائه خدمات بهداشتی اولیه اولویت قائل است. خدمات بهداشتی ارائه شده توسط واحد‌های بهداشتی خصوصی و عمومی حتی با وجود کیفیت پایین، خود دارای اهمیت بالقوه‌ای هستند؛ البته مواردی مانند بیمه‌های بهداشتی اجباری در مورد مراقبت‌های بهداشتی ضروری و تخصیص منابع بیشتر برای ارائه خدمات بهداشتی به بخش خصوصی را نیز می‌توان در یک چشم‌انداز طولانی‌مدت‌تر در نظر داشت. در بعضی کشورها نیز افزایش دستمزد پرستاران و پزشکان دارای اهمیت بالایی است.علاوه بر این باید با صدور مجوز ارائه خدمات بهداشتی زمینه حضور سازمان‌های انتفاعی و غیرانتفاعی فراهم شود که لازمه آن تسهیل ورود مؤسسات غیردولتی است. در واقع می‌توان گفت که تمرکززدایی فعالیت در علوم آزمایشگاهی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. در این میان نقش شبکه‌های غیردولتی مانند خانواده و جامعه مدنی نیز نباید کوچک شمرده شود.

مستمری و مراقبت سالمندی

در حالی که سیستم‌های مستمری اجباری در اروپا، ابزاری جهت فراهم کردن امنیت درآمدی برای سالخوردگان بوده، نقش دولت در فراهم کردن خدمات درمانی برای این گروه نسبتاً کمرنگ‌تر بوده است. امروزه در هر دوزمینه مشکلات جدی وجود دارد. مشکلات مالی سیستم‌های مستمری درصورتی‌که به‌دلیل کاهش نرخ زاد و ولد در گذشته‌ای نزدیک بوده باشد (بیشتر بودن جمعیت سالخوردگان از جمعیت جوانان در کشورهای با نرخ رشد جمعیت منفی یا خیلی پایین)، اعمال سیاست‌های تشویق جمعیت یا فراهم کردن امکان مهاجرت در مدیریت این بحران و پیشگیری از وقوع مجدد آن می‌تواند مفید واقع شود. البته هر یک از این سیاست‌های پیشنهادی دارای مسائل خاص خود است.

مشکلات مالی سیستم‌های مستمری درصورتی‌که ناشی از افزایش طول عمر افراد پس از بازنشستگی باشد، اعمال سیاست افزایش سن قانونی بازنشستگی و حذف سیاست‌های تشویق بازنشستگی پیش از موعد، منطقی به‌نظر می‌رسد. به‌منظور جلوگیری از بیکاری سنگین در میان بازنشستگان، باید انعطاف‌پذیری دستمزدهای نسبی کارگران در گروه‌های سنی مختلف افزایش یافته تا بازنشستگان بتوانند شخصاً در مورد میزان ساعات کاری خود تصمیم بگیرند.امروزه بر این موضوع تأکید می‌شود که سیستم‌های مستمری با نظام «توازن سالانه» به واسطه مالیات ضمنی بر دستمزد، انگیزه‌های افراد برای کارکردن و ماندن در بازار کار را کاهش می‌دهد. این امر اغلب ناشی از ارتباط ضعیف مشارکت افراد در این سیستم با مزایای آتی تعلق گرفته به آنهاست. به هر حال آنچه مسلم است این است که نرخ بازدهی در 2سیستم یاد شده متفاوت بوده و در سیستم اندوخته‌گذاری ارتباط مشارکت افراد با مزایای آتی انتظاری قوی‌تر است.برای مدت زمانی طولانی در بیشتر کشورهای در حال‌توسعه، سیستم‌های غیررسمی به‌ویژه بستگان و آشنایان از سالمندان حمایت می‌کرده‌اند اما به هر حال دیر یا زود، به‌لحاظ اخلاقی دخالت دولت برای کاهش فقر در میان این گروه اجتناب‌ناپذیر است.

مستمری پایه‌ای به‌صورت پرداخت‌های مساوی به تمام سالخوردگان یا پرداخت مزایا بر مبنای توانایی درآمدی از این گزینه‌ها هستند. یکی از مزایای این سیستم این است که تأمین مالی آن به روش نرخ‌های صعودی مالیات بر درآمد تا حدودی عادلانه نیز خواهد بود. تأمین مالی این طرح‌ها در بسیاری از کشورهای در حال توسعه به‌دلیل اینکه تنها درصد پایینی از افراد مالیات پرداخت می‌کنند با موانع اجرایی جدی روبه‌رو خواهد بود.با استقرار سیستم‌های جامع مستمری در کشورهای در حال توسعه امروزی، به‌نظر می‌رسد که مشکلات مالی فعلی این سیستم‌ها در کشورهای توسعه‌یافته، برای آنها نیز به وقوع بپیوندد. کاهش نرخ زاد و ولد و افزایش طول عمر افراد ویژگی اجتناب‌ناپذیر توسعه در جهان مدرن است که می‌تواند ریشه مشکلات مالی سیستم‌های مستمری شود. در تعداد کمی از کشورهای درحال توسعه که در آنها سیستم‌های مستمری وجود دارد، سن بازنشستگی نسبت به امید به زندگی افراد پایین بوده و بنابراین می‌توان گفت که افزایش سن بازنشستگی افراد، یکی از فرصت‌های موجود برای حفظ و ارتقای موقعیت مالی این سیستم‌ها و پیشگیری از وقوع بحران‌های مالی است.

نتیجه‌گیری

تجارب سیاست‌های تأمین‌اجتماعی‌ در کشورهای اروپایی طی دهه‌های نخست قرن بیستم، بر نقش مهم سیستم‌های غیررسمی در حمایت‌های درآمدی و ارائه خدمات بهداشتی و درمانی، در سطوح پایین توسعه‌یافتگی تأکید دارد؛ اگر چه بقای این سیستم‌های غیررسمی زمانی که کشورهای در حال توسعه به سمت ایجاد سیستم‌های رسمی حرکت می‌کنند، بسیار دشوار خواهد بود. بنابراین آنچه از تجربه کشورهای اروپایی در ایجاد سیستم‌های تأمین‌اجتماعی‌ می‌توان آموخت این است که درصورت بخشندگی زیاد این سیستم‌ها، مخاطرات اخلاقی و کمرنگ شدن هنجارهای اجتماعی، اثرات مخربی بر اقتصاد ملی و به‌ویژه بازار کار خواهد داشت. این خطرات بالقوه در برخی از زمینه‌ها مانند بیمه‌های بیکاری، حمایت از زنان سرپرست خانوار، مستمری‌های ازکارافتادگی موقت و بازنشستگی زودهنگام بیشتر به چشم می‌خورد. وجود این انگیزه‌های منفی و مخاطرات اخلاقی تداوم مالی این سیستم‌ها را ناممکن ساخته و ورشکستگی آنها را به همراه خواهد داشت که این خود به‌منزله نابودی چتر تأمین‌اجتماعی‌ برای بسیاری از افراد است.