اما اين تفاهم در قالب سند برجام و قطعنامه 2231شوراي امنيت سازمان ملل از ابعاد گوناگون قابل تحليل و ارزيابي است. ما تا دهه‌ها با اين سند سروكار خواهيم داشت. سندي كه تعهدات مختلفي را براي ايران به‌وجود مي‌آورد و قطعا سؤال مقدر اين است كه حدود و ثغور اين تعهد چيست؟ به‌نظر مي‌رسد بين حقوقدانان درباره اين سؤالات اختلاف نظر جدي وجود دارد.
مؤسسه همشهري در گام اول براي بررسي دقيق حقوقي نتيجه مذاكرات هسته‌اي، نشست كارشناسانه‌اي را با حضور استادان برجسته حقوق بين‌الملل از دانشگاه‌هاي مختلف برگزار كرد. در اين نشست آقاي دكتر سيدفضل‌الله موسوي عضو هيأت علمي دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران كه چندين دوره سابقه رياست اين دانشكده و يك دوره نمايندگي مجلس را در كارنامه خود دارد و همچنين جناب آقاي دكتر مير شهبيز شافع و آقاي دكتر محسن عبداللهي عضو هيأت علمي دانشكده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي حضور داشتند. بخش اول اين نشست را در ادامه مي‌خوانيد:
- همشهري: با تشكر از استادان محترم و حضار گرامي، نخستين سؤالي كه مي‌تواند مبنايي‌ترين پرسش هم تلقي شود اين است كه ماهيت حقوقي برجام چيست؟ چون بسياري از اختلاف نظرها و نزاع‌هاي علمي به تلقي از ماهيت حقوقي برجام برمي‌گردد بنابراين نظر استادان محترم را ابتدا در مورد ماهيت حقوقي اين سند مي‌پرسيم. از آقاي دكتر موسوي شروع مي‌كنيم.
دكتر موسوي: درخصوص ماهيت برجام، دلايل مختلفي ممكن است آورده شود از قبيل اينكه اين سند امضا نشده، حالت معاهده‌اي ندارد يا در آن كلماتي مثل داوطلبانه به‌كار برده شده است و مسائل ديگر كه در ظاهر نشان مي‌دهد اين سند حالت معاهده ندارد. اما از سوي ديگر با توجه به نگاه داخلي كه حقوق ما دارد و تفاسيري كه شوراي محترم نگهبان داشته است، هر سندي كه براي كشور ايران تعهداتي را به‌وجود مي‌آورد و تعهداتي را بار كند مانند يك معاهده با آن رفتار مي‌شود، حال تحت هر عنوان، مي‌تواند معاهده، موافقتنامه يا مقاوله نامه باشد و يا عناوين مختلف. اما آنچه مهم است اين است كه وقتي سندي با هر اسمي تعهداتي را براي كشور ما ايجاد كند طبق اصول 77و 125قانون اساسي، مجلس اين اختيار را دارد كه اين سند را بررسي، تأييد يا رد كند. چون تعهد در دل اين سند است، لذا نهادهاي قانوني ازجمله مجلس بايد نظر خودش را بدهد و بايد اين سند مورد تصويب قرار بگيرد. هر چند ما معاهداتي هم داريم به نام معاهدات ساده اجرايي كه ممكن است دولت و قوه مجريه اينها را تصويب كند. ولي من فكر مي‌كنم با توجه به تعهدات بسيار سنگيني كه در اين سند ما داريم مراجع قانوني مثل مجلس بايد در اين‌باره نظر بدهند.
- همشهري: آقاي دكتر شافع نظر شما درباره اين سؤال چيست؟
دكتر شافع: اگر از 3زاويه به اين سند نگاه كنيم نمي‌توانيم اين را معاهده تلقي كنيم. نكته اول شروع مذاكرات است. ببينيد هيچ‌كدام از طرفين مذاكره به هيچ وجه اعتقاد نداشتند كه اين سند يك معاهده است و اعتقاد نداشتند كه دارند درخصوص يك معاهده مذاكره مي‌كنند. شما اظهارنظرهاي مقامات آمريكايي ازجمله وزيرخارجه آمريكا را ببينيد كه هم پيش از تنظيم برجام و هم پس از تنظيم برجام تأكيد كرده است به هيچ وجه ايالات متحده يك معاهده را مذاكره نكرده است، مقامات وزارت خارجه ايران هم بارها تأكيد كرده‌اند كه به هيچ وجه قصد مذاكره يك سند تعهد‌آور در قالب معاهده را نداشته‌اند. بقيه كشورها هم همينطور. روس‌ها اعلام كرده‌اند اين سند را يك مسئله‌اي كه به جنبه امنيت بين‌المللي و مسائل استراتژيك بين‌المللي برمي‌گردد فرض كرده و آن را معاهده نمي‌دانند. پس عنصر اول فقدان قصد است. ما نمي‌توانيم چيزي را كه هيچ‌كدام از طرفين اساسا آن را نخواسته‌اند معاهده تلقي كنند، معاهده بدانيم. عنصر دوم شكل خود اين سند است، قالبي كه براي اين سند انتخاب شده و همينطور سرتيترهايي كه براي آن انتخاب شده است آن را از معاهده بودن دور مي‌كند.
درست است كه كنوانسيون 69 وين اصولا تأكيد كرده است كه انتخاب عبارات و سرتيترها خودش هدف نيست و موضوعيت ندارد. معاهده ممكن است عناوين گوناگوني داشته باشد. وقتي كل برجام را نگاه مي‌كنيم متوجه مي‌شويم كه طرفين به عمد خواسته‌اند از هر واژه‌اي كه ممكن است اين سند را به كنوانسيون 69وين مرتبط كند، دوري و اجتناب كنند. اين سند امضا ندارد؛ درحالي‌كه هر معاهده بين‌المللي براي خاتمه بايد امضا داشته باشد. اينها به جاي امضا آمده‌اند به عمد از اصطلاح finalization day (روزنهايي‌شدن) استفاده كرده‌اند. در تمام معاهدات ديگر مي‌بينيد كه مي‌گويد به تصويب مقامات برسد (ratification). اين سند عمدا به هيچ عنوان از (ratification) كه اصطلاح معمول معاهدات است استفاده نكرده است. گفته استadoption day (روز انطباق) خواهد داشت. جالب است كه روز تصويب برجام 90روز پس از تصويب قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل خواهد بود. يعني بدون دخالت مقامات داخلي اين برجام الزام‌آور خواهد شد. اين سند، امين معاهده ندارد.
درحالي‌كه در همه معاهدات اگر نگاه كنيد شما اميني داريد كه اسناد تصويب شده به وي داده مي‌شود. همه معاهدات مدرن با رسيدن به حد نصاب لازم‌الاجرا مي‌شود. لازم نيست همه آن را در سيستم داخلي تصويب كنند. اين سند اينگونه نيست. اصلا حداقلي براي تصويب دولت‌ها ندارد. كلمات ديگري هم كه انتخاب شده است به همين ترتيب است. پس اين تعمد طرفين نشان مي‌دهد كه آنها نخواسته‌اند حتي كوچك‌ترين نشانه‌اي را در سند از خودشان به جا بگذارند كه شائبه معاهده بودن از دل آن در بيايد. و عنصر سوم؛ در عرصه بين‌المللي؛ اگر اين سند را معاهده فرض كنيم نهايتا اين سند بايد ذيل مجموعه اسناد معاهده سازمان ملل چاپ بشود، ولي براي اين سند هرگز اين اتفاق نخواهد افتاد چون اين سند جزئي از قطعنامه شوراي امنيت است. هرگز سابقه نداشته كه يك معاهده ضميمه قطعنامه شود.
اين سند هرگز در مجموعه اسناد معاهده سازمان ملل به چاپ نخواهد رسيد. پس طرفين چه كار كرده اند؟ مذاكره‌اي كردند براي پايان دادن به يك معضلي كه ازديد شوراي امنيت معضل بوده است و تلاش كردند وضعيت ايران را شفاف‌سازي كنند. پس اين مذاكرات يك خروجي تحت عنوان قطعنامه داشت، صراحتا قطعنامه شوراي امنيت مي‌گويد اين سند جزئي از قطعنامه است، پس نمي‌شود چيز بيشتري بر آن بار كرد. نبايد بگوييم همه اسناد تعهد‌آور مشمول اصول 77و 125قانون اساسي مي‌شود، چرا؟ چون قطعنامه‌هاي شوراي امنيت در چارچوب ماده25حتما الزام آورند اما هرگز در تفاسير شوراي نگهبان به اين معنا نيست كه هر سندي كه به تصويب رسيد ازجمله قطعنامه شوراي امنيت؛ به مجلس برود. يكي از مهم‌ترين نمونه‌هايي كه مستقيما هم به ايران ربط داشته است قطعنامه 598 است. قطعنامه 598 الزامات زيادي براي ايران درست كرده ولي هرگز به تصويب مجلس نرسيده است؛ همينطور هر قطعنامه ديگري كه در ساليان گوناگون تصويب شده است. مثلا قطعنامه تحريم عراق، ايران قطعنامه تحريم عراق را در جنگ اول خليج‌فارس رعايت كرده است؛ پس ايجاد تعهد كرده است ولي هرگز اين محدوديت به تصويب مـجـلس شوراي اسلامي نرسيده است. با لحاظ جميع اين جهات به اعتقاد من نمي‌توانيم برجام را يك معاهده بدانيم.
- همشهري: آقاي دكتر عبداللهي بفرماييد.
دكتر عبداللهي: اگر اجازه دهيد يك مقدمه عرض كنم و سپس نكات تكميلي درباره ماهيت برجام بگويم. طي اين روزها پس از تصويب برجام، شاهد انواع و اقسام تحليل‌ها درباره آن؛ چه در ايران و چه بيرون از ايران هستيم. مي‌خواهم يك زمينه تحليلي درباره برجام ارائه كنم و بعد به سؤال جلسه بپردازم. از نظر بنده تحليل محتواي برجام مستلزم توجه به دلايل حضور ما در مذاكرات و همينطور خواسته‌هاي ما در قبل يا حين مذاكرات است. سعي كردم اينها را در 3دليل و 4خواسته دسته بندي كنم. دليل اول كه بدون ترديد بايد بر آن تأكيد كنيم اراده ملت است. به‌نظر مي‌رسد كه بعد از گذشت 10سال از پرونده هسته‌اي، به طرق گوناگون مردم ايران نشان دادند كه خواهان خاتمه بخشيدن به اين جنجال و بحران بيهوده هستند. بنابراين بايد در تحليل برجام، دستاوردها و اهدافش، به اين مسئله توجه كنيم. دليل دوم وضعيت اقتصادي ناشي از تحريم‌هاست.
واقعيت اين است كه تحريم‌ها به سمتي حركت مي‌كرد كه ممكن بود شتاب توسعه ايران را به خطر بيندازد و لذا نظام به اين نتيجه رسيد كه بايد تدبيري انديشيده شود كه جلوي اين تحريم‌هاي ظالمانه گرفته شود. دليل سوم وضعيت سياسي منطقه است. اگر نگاهي به وضعيت سياسي كنوني منطقه انداخته شود كاملا مشخص است كه ايران لازم داشت تا توان خود و همسايگانش را براي مبارزه با افراط‌گرايي كه دورتادور منطقه را گرفته است بسيج كند. به‌نظر من اين 3دليل بايد در تحليل برجام مورد توجه قرار گيرد. اما خواسته‌هاي ايران. اگر به اين خواسته‌ها توجه نشود همچنان كه مي‌بينيم در تحليل‌ها اين خواسته‌ها گم شده است و تحليلگران فراموش مي‌كنند در 15سال گذشته به‌دنبال چه بوده‌ايم به بيراهه رفته‌ايم. آيا برجام به خواسته‌هاي ما پاسخ مي‌دهد يا خير؟ 4خواسته داشته‌ايم:
اول شعار معروف انرژي هسته‌اي حق مسلم ماست. اين شعار را فراموش كرده‌ايم و بايد به اين سؤال پاسخ دهيم كه آيا برجام اين خواسته اصلي و بنيادين ما را پاسخ داده است؟ نظرتان را جلب مي‌كنم به نخستين بند از مقدمه برجام كه در واقع هدف اصلي برجام را شناخته شدن فعاليت‌هاي هسته‌اي ايران به‌عنوان فعاليت مشروع و قانوني قرار داده است. دومين خواسته ايران شناسايي حق غني‌سازي در خاك ايران بوده است، ما بحث و جدل‌هاي سال‌هاي 2005و 2006را در اين‌باره فراموش نكرده‌ايم. بارها از تريبون‌هاي رسمي ايران بحث‌هايي در اين‌باره مطرح شده و چه مقاومت‌هايي كه غربي‌ها در اين‌باره نشان داده بودند.
هيچ‌كس نمي‌تواند انكار كند كه برجام اين حق را در ايران با محدوديت‌هايي مورد تأييد قرار مي‌دهد و خواسته سوم رفع تحريم‌هاست. در نهايت خواسته چهارم عادي شدن پرونده ايران است كه در برجام و قطعنامه شوراي امنيت پيش‌بيني شده است. پاسخ‌هاي آقاي شافع و موسوي درباره سؤال نشست، كار بنده را راحت كرد. من به مانند آقاي دكتر شافع به هيچ وجه اين سند را معاهده تلقي نمي‌كنم. هرچند كنوانسيون حقوق معاهدات در تعاريف، تعريفي از معاهده كرده كه ما با استناد به آن ممكن است به‌طور گمراه كننده‌اي اين سند را معاهده تلقي كنيم. در ماده يك تأكيد مي‌شود كه معاهده توافق كتبي است ميان دولت‌ها كه تحت حاكميت حقوق بين‌الملل باشد، صرف‌نظر از اينكه نامش چيست؟ عنوانش چيست؟
يا در يك سند يا چند سند تهيه شده است يا خير؟ واقعيت اين است كه همين كنوانسيون قصد و نيت طرفين را مبناي شناسايي سند به‌عنوان معاهده درنظر مي‌گيرد، حال آنكه همانطور كه دكتر شافع فرمودند اين قصد هم در سندبرجام، مفقود است و هم در لسان مذاكره‌كنندگان و در جاهاي مختلف اعلام شده كه قصد انعقاد چنين معاهده‌اي وجود ندارد. نظر شما را به صفحه6 برجام فراز قبل از متن اصلي جلب مي‌كنم كه صراحتا با فونتي متفاوت تهيه‌كنندگان سند اعلام كرده‌اند كه برجام را به‌عنوان
Voluntary measures (تدابير داوطلبانه) اجرا مي‌كنند. چنين عبارتي به كل مفهوم معاهده را از بين مي‌برد. يعني معاهده پس از انعقاد قطعا تدابير الزامي را براي طرفين به‌بار‌مي‌آورد درحالي‌كه در اين سند تصريح شده كه طرفين به‌طور داوطلبانه اين سند را اعمال خواهند كرد. نظري هم اگر به متن برجام بيندازيم - به‌عنوان يك حقوقدان- مصلحت حقوقي يا ديپلماسي حقوقي، ما را به اين سمت هدايت مي‌كند كه اين سند را معاهده ندانيم. برخي از مفسران آمريكايي صراحتا اين تعهد ايران را تعهدي سياسي مي‌دانند. آيا تلقي‌كردن اين سند به‌عنوان يك معاهده ما را در برابر تعهدات حقوقي براي پذيرش حضور بازرسان قرار نخواهد داد؟ به‌نظر من علاوه بر استدلال فوق الان مصلحت سياسي و حقوقي ما ايجاب مي‌كند كه اين سند را معاهده ندانيم. شايد عبارت «موافقتنامه ديپلماتيك» واژه مناسبي براي اين سند باشد.
- همشهري: در مورد خاتمه برجام و جمله مونيز كه اين توافق غروب نخواهد داشت، اساسا از منظر برجام، خاتمه‌اي براي برجام از منظر حقوقي مي‌توانيم درنظر بگيريم؟
دكتر شافع: تعهدات از نظر زماني لايه‌بندي دارد، يعني مي‌شود جملات متعددي گفت كه ظاهرا با هم تعارض دارند، اما هركدام هم در جاي خود مي‌تواند درست باشد. اگر آقاي مونيز مي‌گويد نامحدود از نظر زماني، مي‌توانيد اينطور تعبير كنيد تا زماني كه ايران عضو پروتكل الحاقي است، نظارت وجود خواهد داشت، پس به اين معني نيست كه اين جمله مطلقا غلط است. ولي از دل اين جمله كلي نمي‌توان استنباط كرد كه تمام نظارت‌هاي بيش از پروتكل الحاقي كه در برجام پيش‌بيني شده هم نامحدود است. وقتي مي‌گوييم نظارت قيد زماني ندارد، سؤال اين است كدام لايه از نظارت؟ بله، ايران تا زماني كه عضو پروتكل باشد، نظارتش هست، ولي اگر بگوييم نظارت‌هاي فراتر از پروتكل و فراتر از آنچه حتي در پادمان پيش‌بيني شده خاتمه مي‌يابد، اين هم كاملا درست است. اين ديگر نامحدود نيست. كما اينكه صراحتا مدت‌زمان‌ها پيش‌بيني شده كه خود قطعنامه 2231چه زماني خاتمه مي‌يابد. با خاتمه قطعنامه خيلي از تعهدات پيش‌بيني شده خاتمه پيدا مي‌كند، خيلي از نظارت‌ها خاتمه مي‌يابد.
دكتر عبداللهي: سؤال اين بود كه زمان خاتمه برجام چيست، گاهي جواب محدود مي‌شود به خاتمه بازرسي‌ها. من فكر مي‌كنم كه برجام در اين زمينه مبهم است، يعني شما هيچ بندي را پيدا نمي‌كنيد كه محدوده زماني براي برجام درنظر گرفته باشد. براي همين است كه بعضي‌ها مي‌گويند غروب ندارد، ولي واقعيت اين است كه اگر خوب به تعهدات طرف‌ها در برجام نگاه كنيم يك سال خيلي مهم است و آن سال دهم است. يعني هرچند اين قيد وجود ندارد، ولي مهم‌ترين تعهدات طرفين يعني برداشتن كليه تحريم‌هاي شوراي امنيت و تحريم‌هاي يكجانبه و از اين طرف هم انجام كليه تعهدات ايران، مثلا ميزان غني‌سازي، درصد غني‌سازي، تعداد سانتريفيوژها همه محدود به 10سال است. مي‌شود اينطور خلاصه كرد كه امهات تعهدات دولت‌هاي طرف اين سند، عموما 10ساله است. اما يك سلسله تعهدات خيلي كوچك باقي مي‌ماند كه بعضا تا 25سال هم طول مي‌كشد، منتها با خارج شدن پرونده ايران از شوراي امنيت ديگر اهرم فشاري براي تحت فشار قرار دادن ايران باقي نمي‌ماند.
دكتر عبداللهي: به‌نظر بنده بحران‌سازترين قسمت برجام دسترسي‌هاست. به عقيده من اين پاشنه آشيل برجام است كه مي‌تواند نگراني‌هايي را براي ما به‌وجود بياورد. بنده اول تصور مي‌كردم كه يكي از دولت‌هاي طرف برجام مي‌تواند دسترسي را درخواست كند، بعدا متوجه شدم كه برجام دقيق‌تر از اين تنظيم شده و اين دسترسي‌ها را در انحصار آژانس قرار مي‌دهد، يعني آژانس حق دارد در مورد سايت‌هاي اعلام نشده دسترسي‌هايي را درخواست كند. پروسه اينطور است كه ابتدا آژانس سؤالاتي را مطرح مي‌كند و ايران پاسخ مي‌دهد. اگر آژانس از اين پاسخ‌ها قانع نشد، مي‌تواند درخواست بازديد از سايت مورد نظر را بدهد.
جالب است در اينجا تصريح شده كه درخواست بايد صرفا براي هدف راستي‌آزمايي وجود يا عدم‌وجود فعاليت اعلام نشده باشد، نه اينكه وارد جزئيات بشوند. باز در اينجا به دولت ايران فرصت داده شده كه بتواند راه‌حل جايگزين را مطرح كند. يعني بگويد لزومي ندارد شما بازديد كنيد، من راه‌حلي مانند نصب دوربين يا راه‌حل مرضي‌الطرفين پيشنهاد مي‌كنم كه آژانس را متقاعد كند. باز اگر اين نتيجه حاصل نشد، آژانس اين مطلب را در كميسيون مطرح مي‌كند و ايران موظف است كه با كميسيون مشورت كند و به راه‌حل مرضي‌الطرفين برسد. اگر اين پروسه به نتيجه نرسيد، در آنجا ما شاهد رأي‌گيري هستيم، اين تنها موردي است كه گفته‌اند 5عضو از 8عضو، كميسيون تصميم خواهد گرفت كه ايران اجازه دسترسي بدهد يا ندهد. مجددا تأكيد مي‌كنم كه ايران هم جزء آن 5كشور است. شركاي آسيايي ما هستند، از آن طرف هم در ميان شركاي غربي، ما كشور آلمان را داريم، اتحاديه اروپا را داريم كه يك مقدار رسيدن به اكثريت 5نفر را هم سخت مي‌كند.
دكتر موسوي: من معتقدم از مسائل مهم، همين نظارت‌هايي است كه آژانس درخواست مي‌كند. آنچه مقام معظم رهبري فرمودند اين بود كه يك نظارت متعارف بايد وجود داشته باشد كه نظارت متعارف را همان ان. پي. تي تعريف مي‌كنيم، ولي آن چيزهايي كه الان قرار داده شده و مقام‌هاي آمريكايي هم گفته‌اند ما با يك سيستم خيلي پيچيده و خيلي گسترده تا ابد مواجهيم اين در برجام به شكل‌هاي مختلفي مطرح شده است. من خيلي مختصر اشاره مي‌كنم. علاوه بر پادمان، يك پروتكل الحاقي داريم كه به‌صورت گسترده نظارت مي‌كند، برخي محدوديت‌هاي زماني 8سال يا 10سال يا حتي 15سال است.
عبارت ديگري به‌كار برده شده كه گفته استفاده از فناوري‌ها‌ي «مدرن» تأييد شده و توسط آژانس گواهي شده است. اين كلمه مدرن خيلي گسترده است، به اين لحاظ كه بعد هم اصطلاح «از جمله» را مي‌آورد كه نشان مي‌دهد اينها فقط يك مصداق است، يعني يك حالت كلي و عام دارد كه همه كاري را آژانس مي‌تواند انجام دهد، ازجمله دستگاه‌هاي سنجش ميزان غني‌سازي به‌صورت مستقيم، مهر و موم‌هاي الكترونيك و بعد هم اين عبارت خيلي گسترده است و يك سازوكار قابل اتكا براي اطمينان براي رفع نگراني‌هايي كه آژانس دارد. اين «يك سازوكار» هم خيلي كلي است.
اين عبارت‌هاي كلي كه جاي نگراني هم دارد، نظارت‌هاي بسيار گسترده آژانس را در‌پي دارد و با توجه به سوابقي كه قبلا بوده، حالا غيراز مسائلي كه بعضي مسائل محرمانه درز مي‌كند، اين نظارت‌ها خودش زمينه‌اي مي‌شود كه بگويند آژانس كار شما را تأييد نكرده، يعني جاهايي ممكن است ما دسترسي‌هايي را ندهيم، آن وقت، همين بهانه‌اي است براي اينكه بگويند شما برجام را نقض كرده‌ايد.