تبعات رد برجام درکنگره آمریکا و مجلس

شماره سوم و بخش آخر اختصاص به بررسي حقوقي تبعات رد برجام در كنگره و مجلس شوراي اسلامي دارد.

• همشهري: آيا مجالس داخلي كشورها، چه كنگره آمريكا و چه مجلس شوراي اسلامي بايد برجام را تأييد كنند يا نه؟ اگر بالاخره، برجام در مجالس مطرح شد (كه در كنگره در حال بررسي است و با فرض اينكه در مجلس هم براي تصويب طرح شود) ‌رد يا تصويب آن در اين مجالس چه آثار حقوقي خواهد داشت؟

دكتر موسوي: همانطور كه دكتر شافع هم فرمودند برجام مسيري را طي كرده و خواسته‌هايي را مطرح كرده كه شكل معاهده ندارد اما روند كار طوري است كه پس از اينكه قطعنامه هم تصويب مي‌شود، به تبع آن قطعنامه، اين برجام هم تعهداتي را به كشور بار مي‌كند. من كل موضوع را گفتم كه نهايتا براي ايران تعهد‌آور است، نه اينكه بگوييم اين برجام الان به شكل مجزا حالت معاهده دارد. براي اينكه روشن شود، من بحثي را خدمت عزيزان مطرح مي‌كنم. يك روندي در برجام مشخص شده است. يعني 5مرحله را مشخص كرده است.

اين روند از شروع تا خاتمه چگونه است؟ يك روز، روز نهايي شدن است كه مذاكرات وين وقتي به جمع‌بندي رسيد آن روز، روز نهايي شدن است. مرحله بعدي روز توافق است، اين زمان هنوز هم شروع نشده است، پس هنوز به زمان توافق نرسيديم. بعد يك روز، روز اجراست. يكي هم روز انطباق و مرحله پنجم مرحله خاتمه اين جريان است. ما درباره 2قسمت اول صحبت مي‌كنيم. قسمت اول كه روز نهايي شدن است تمام‌شده است. ببينم در مرحله بعد چه مي‌گويد؟ روز توافق روزي است كه تعهد ايجاد مي‌كند. روز توافق 90روز پس از تأييد برجام توسط قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل است. مگر اينكه طرفين زماني را قبل از اين تاريخ 90روز اعلام كنند كه ظاهرا اينگونه نيست و همان 90روز ملاك است. 20روز گذشته و 70روز ديگر باقي مانده است. 70روز ديگر مي‌شود درباره اين سند تصميم‌گيري كرد در حال حاضر به‌نظر بنده براي اين برجام هنوز حالت اجرايي و تعهد‌آور نمي‌توانيم تصور كنيم.

چون متن مي‌گويد پس از صدور قطعنامه. پس، از روز توافق است كه به كشورها گفته مي‌شود بايد تمهيداتي را كه براي اجرا لازم است فراهم كنند. بنابراين 90روزي ما فرصت داريم كه برجام را بررسي كنيم. اگر در اخبار ملاحظه كرده باشيد كنگره آمريكا هم گفته كه اين فرصت را به ما بدهيد اين سند را بررسي كنيم. پس در حال حاضر اين برجام نه معاهده است نه الزام‌آور است. اما اگر تا روز 90، ‌به‌عنوان مثال ايران ساكت باشد و سكوت كند و هيچ كاري نكند، يا اينكه در مجلس يا در شوراي‌عالي امنيت ملي برجام را قبول كنند، اينجا ديگر اين سند تعهدآور مي‌شود.

در اين حالت 2سند داريم يكي قطعنامه‌اي كه شوراي امنيت صادر كرده كه همين برجام هم بخشي از آن مي‌شود هم مفاد برجام. اما اينطور نشان مي‌دهد كه قبل از اين تاريخ هم ايران و هم ايالات متحده ممكن است تصميمات ديگري بگيرند. مثلا بيايد برجام را رد كند يا تصميم مثبت بگيرد، مثلا مجلس ما برجام را تصويب كند.(مجلس ما ضمن اينكه گفته است نظارت مي‌كنيم در قانون الزام دولت به حفظ دستاوردهاي هسته‌اي، تأييد برجام را به شوراي‌عالي امينت ملي ارجاع داده و 3خط قرمز تعيين كرده و گفته كه بايد اين خطوط رعايت شود. البته من معتقدم اين 3نكته در برجام رعايت نشده است) پس بنابراين اين فرصت است كه اين را رد كنند.

در اينجاست كه مجلس به لحاظ اصل 77و 125قانون اساسي اختيار دارد و مي‌تواند وارد بشود - اينكه وارد بشود يا وارد نشود نظام بايد تصميم بگيرد - به هر حال از اختيارات مجلس است كه مي‌تواند در اين 90روز بيايد و مثلا بگويد من اين را قبول ندارم، يا بگويد قبول دارم. اما اگر كنگره اين سند را رد كرد، ما هم رد كرديم، خود قطعنامه صادر شده به‌نظر بنده كان‌لم‌يكن مي‌شود. چرا؟ چون قطعنامه به تبع آن برجام است.

اگر برجام نبود قطعنامه صادر مي‌شد؟ نه. بنابراين اگر يكي از مجالس برجام را رد كنند، برجام از اثر مي‌افتد، قطعنامه شوراي امنيت هم از اثر مي‌افتد؛ و چه مي‌شود؟ همان 6قطعنامه قبلي سر جاي خود برمي‌گردد. منتها بعضي اينطوري تعبير مي‌كنند اگر آن حالت هم اتفاق افتاد، آن قبلي‌ها را ايران ادعا مي‌كرد قطعنامه‌هاي غيرقانوني و تحت فشار بوده ولي اين قطعنامه كه آمد به علاوه اين برجام وقتي خودمان تأييد كرديم تمام محتوياتش را پذيرفته‌ايم و الزام داريم كه آنها را رعايت كنيم.

• همشهري: آقاي دكتر موسوي من فقط اين را از جنابعالي بپرسم و در يك جمله پاسخ دهيد ممنون مي‌شوم. الان شما فرموديد اين برجام بايد به مجلس برود. درست است؟

دكتر موسوي: بايد نه؛ مجلس مي‌تواند قبل از اين 90روز اظهارنظر كند.

• همشهري: مستند قانوني را كه مجلس بايد اظهارنظر كند اصل 77قانون اساسي مي‌دانيد؟

دكتر موسوي: حق مجلس است كه در اين خصوص اظهارنظر كند.

• همشهري:براساس چه مستندات قانوني؟ اصل77؟

دكتر موسوي: بله؛ هم اصل77 است و هم اينكه طبق قانون مجلس در راس امور است و موادي هست كه ذكر مي‌كند مجلس اين اختيارات را دارد. حالا اينكه مجلس به اين تصميم برسد، وارد اين قضيه بشود يا نه مقوله جدايي است. چون اين قانون الزام دولت به حفظ دستاوردهاي هسته‌اي طوري صحبت كرده است كه 3تا خط قرمز را روشن كرده كه مذاكره‌كنندگان بايد انجام دهند و بعد هم ارجاع مي‌دهد به شوراي‌عالي امنيت ملي كه بعد تأييد و مسائلي كه در آنجا هست را...

• همشهري: اگر مستند قانوني را اصل77 بگيريم اين اصل مي‌گويد عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها و موافقتنامه‌هاي بين‌المللي بايد به تصويب مجلس برسد. اگر شما معتقديد كه مستند قانوني بررسي سند وين در مجلس اصل77 است بايد اعتقاد داشته باشيد كه برجام يكي از اين 3عنوان خواهد بود؟ آيا شما چنين تطبيقي را مي‌دهيد يا نه؟ يا اينكه معتقديد كه مستند اصل77 نيست؟

دكتر موسوي: اينكه من مي‌گويم مجلس حق بررسي دارد براساس اصل77 است. منتها ممكن است به لحاظ مصلحت‌هايي وارد نشود.

• همشهري: نه بحث مصلحت بحث ديگري است. چون در حال بحث حقوقي هستيم اجازه دهيد مصلحت‌ها را كنار بگذاريم. شما معتقديد كه مجلس «مي‌تواند»، اين «مي‌تواند» بايد يك مبناي حقوقي داشته باشد، اين مبناي حقوقي يا اصل77 است يا مستند ديگري. حالا آقاي دكتر شافع و آقاي دكتر عبداللهي! الان براساس نظر دكتر موسوي اتفاقي كه مي‌افتد اين است كه مجلس اظهارنظر مي‌كند. آقاي دكتر موسوي معتقدند اگر مجلس داخلي ما يا كنگره برجام را رد كرد به‌دليل اينكه برجام رد مي‌شود و صدور قطعنامه شوراي امنيت يكي از شروط سند برجام بوده است، قطعنامه2231 هم از اعتبار مي‌افتد و 6قطعنامه پيشين لازم‌الاجرا مي‌شود. با توجه به ماده 103منشور ملل متحد كه قطعنامه‌هاي شوراي امنيت و اساسا آنچه مبناي آن منشور ملل متحد مي‌شود بر همه معاهدات و توافق‌هايي كه همه كشورها انجام مي‌دهند ترجيح دارد آيا مي‌توان اين اعتقاد را داشت كه امكان نقض2231 ديگر تحت هيچ شرايطي حتي اگر مجالس داخلي برجام را رد كنند وجود ندارد؟

دكتر عبداللهي: اجازه بفرماييد به بندهايي از قانون الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته‌اي ملت ايران اشاره كنم. ببينيد وقتي اين قانون را مي‌خوانيم مبهم است. يعني گويي كه نويسندگان و طراحان اين قانون هم اين حدس را مي‌زدند كه ممكن است برجام در قالب يك معاهده ارائه شود و در عين حال هم پيش‌بيني مي‌كردند كه ممكن است در قالبي به غيراز معاهده در‌اختيار مقامات دولت ايران قرار بگيرد. براي همين به‌طور پيچيده‌اي هم به اصول 77و 125اشاره مي‌كنند و هم واژگاني را به‌كار مي‌برند كه خواننده مي‌تواند آن را معاهده درنظر نگيرد. تبصره يك اين ماده مي‌گويد براساس اصول 77و 125قانون اساسي نتيجه مذاكرات؛ دقت بفرماييد واژه نتيجه مذاكرات مورد تأكيد قرار مي‌گيرد نه متن معاهده، بايد به مجلس شوراي اسلامي ارائه بشود.

واژه «ارائه شدن» هم محل تامل است. چرا؟ چون دولت بايد اين را در قالب يك لايحه به مجلس ارائه كند تا تصويب شود كه چنين ادبياتي در اين بند ديده نمي‌شود. بنابراين به‌نظر من شايد اين قانون الزام دولت به حفظ دستاوردهاي هسته‌اي با مشورت وزارت خارجه تنظيم شده و اين امكان دوجانبه را ديده‌اند اين سند معاهده باشد يا نباشد. اما اينكه مجالس ايران و كنگره تصويب بكند يا نكند. يعني اگر ما متن را اساسا معاهده ندانيم ديگر سؤال اينكه مجلس ايران يا كنگره آن را تصويب بكند يا نكند سؤال دقيقي نخواهد بود. در واقع اگر متن را معاهده ندانيم ديگر موضوع از اصل77 قانون اساسي و اينكه اگر اينها چه در كنگره آمريكا و چه درمجلس ايران تأييد يا رد شود خارج مي‌شود.

فرض بفرماييد كه اين رد بشود. چه اتفاقي مي‌افتد؟ مذاكرات بي‌نتيجه خواهد شد. دولت ايران و 5+1 يك سلسله اعمالي را براي اجرايي شدن برنامه برجام بايد انجام دهند. ليستي است كه دولت ايران بايد انجام دهد ازجمله تغيير ماهيت رآكتور اراك، برچيدن سانتريفيوژهاي فوردو، برچيدن برخي سانتريفيوژهاي نطنز و....طبيعي است كه نيازي به تأييد يا رد ندارد، اگر هركدام از طرفين اين موارد مندرج در ضميمه 5سند وين را انجام ندهند اساسا برجام عملياتي نخواهد شد. يعني بحث تأييد و رد مطرح نيست. يك مدت زماني محدود در اختيار طرفين است و بايد اعمالي را براي اجرايي شدن انجام دهند.

بنده هم مانند آقاي دكتر موسوي معتقدم قطعنامه بدون برجام بي‌معني است. هر چند كه قطعنامه در چارچوب منشور ملل متحد تصويب شده است. اساسا اگر برجام عملياتي نشود خود قطعنامه هم عملياتي نخواهد شد. جالب اين است كه در متن قطعنامه به روز اجرا اشاره شده است. يعني براي مثال درصورتي آن ماده قطعنامه كه مربوط به لغو تحريم‌هاست اجرايي خواهد شد كه روز اجرا فرا برسد. يعني دولت ايران و 5+1 آن فهرست اعمالي كه براي اجرايي شدن برجام لازم است را بايد انجام دهند.

بنابراين تا برجام اجرايي نشود قطعنامه فاقد اثر‌گذاري است. منتها تصريح مي‌كنم اگر برجام عملياتي شود و قطعنامه هم اجرايي شود، در آن صورت ديگر نمي‌توانيم اينها را كاملا متلاقي باهم درنظر بگيريم. چرا؟ چون قطعنامه به مواردي اشاره مي‌كند كه در برجام پيش‌بيني نشده است. براي مثال امتيازاتي را در اختيار دولت ايران براي خريد سلاح قرار مي‌دهد و همينطور محدوديت‌هايي را در مورد فعاليت‌هاي هسته‌اي درنظر مي‌گيرد كه در برجام اجازه داده نشده. اگر برجام اجرايي نشود قطعنامه هيچ است؛ ‌اما اگر برجام اجرايي شود قطعنامه تعهدات و مواردي فراتر از برجام دارد، كه در آن صورت همانطور كه اشاره كرديد به ماده41، ماده 25و درنهايت ماده103منشور مي‌توان اشاره كرد.

• همشهري: اجازه بفرماييد نظر دكتر شافع را هم بشنويم.

دكتر شافع: آمريكايي‌ها هم معتقدند قطعنامه شوراي امنيت به قوت خودش باقي مي‌ماند و اينگونه نيست كه قطعنامه اثر حقوقي خودش را به‌عنوان قطعنامه مصوب از دست بدهد و انگار كه 2231 اصلا وجود خارجي نداشته باشد. در مكانيسم برخي قراردادها مي‌بينيم مثلا اين قرارداد روز امضا دارد و روز لازم‌الاجرا شدن هم برايش درنظر مي‌گيرند. چه نتيجه‌اي از اين تفسير مي‌خواهند به‌دست بياورند؟ آنها با تفكيك اين2 از هم و با اعتبار بخشي به قطعنامه شوراي امنيت بدون اينكه لازم‌الاجرا شده باشد - از جهاتي ممكن است قطعنامه‌اي متروك باشد- به‌صورت غيرمستقيم مي‌خواهند يكسري تعهدات و دستاوردهاي ديگر را به‌دست بياورند.

اگر در اين چند روز به مطالب حقوقدانان كه در وبلاگ‌هاي خودشان نوشته‌اند توجه كنيم يكي از مهم‌ترين سؤالاتي كه آنها مطرح كرده‌اند اين است كه آيا با تصويب قطعنامه شوراي امنيت، آن عنصر اختياري بودن برجام از بين مي‌رود؟ يك نكته‌اي كه آقاي دكتر موسوي به خوبي اشاره كردند اين بود كه 90روز بعد از تصويب، روزي است كه مي‌توانيم بگوييم برجام اثر حقوقي پيدا مي‌كند اما خود برجام صراحت ندارد كه اين منوط به تصويب مقامات داخلي است. البته اين تفسير، تفسير بسيار خوبي است و به نفع ماست اگر معتقد باشيم كه وقتي مجلس ايران اين برجام را رد مي‌كند از نظر ما نبايد هيچ‌گونه اثر حقوقي بر آن مترتب شود.

حالا آمريكايي‌ها اين را به نوع ديگري تفسير مي‌كنند و مي‌گويند چون در خود سند برجام اشاره مستقيمي به تصويب مقامات داخلي وجود ندارد، پس قطعنامه شوراي امنيت وجود خواهد داشت و اگر نهايتا ايران تعهدات خودش را اجرا نكند اين قطعنامه مثل بقيه قطعنامه‌هايي مي‌شود كه تا الان تصويب شده و ايران به آن عمل نكرده است. ببينيد ابهام سند و روشن نبودن دقيق برجام به 2تفسير كاملا متفاوت منتهي مي‌شود. تفسيري كه آمريكايي‌ها دنبالش هستند و تفسيري كه از آن طرف به نفع ماست و 2استاد بزرگوار به آن اشاره كردند و ما بايد آن تفسير را بپذيريم.

• تفسير فصل هفتمي

دكتر شافع: ببينيد يكي از بحث‌هاي ديگر اين است كه قطعنامه جديد فصل هفتمي نيست، يا به تعبيري فقط بندهايي كه ماده 41در آن ذكر شده فصل هفتمي است و بقيه بندها فصل هفتمي نيست. دقت كنيد اين استدلال مي‌تواند كاملا غلط باشد و يا كاملا درست باشد. اگر هدف استدلال اين است كه بگوييم بندهايي كه فصل هفتمي نيست الزام‌آور هم نيست؛ اين كاملا غلط است. به‌خاطر اينكه كل قطعنامه در چارچوب ماده 25الزام آور است.

از نظر درجه الزام فرقي نمي‌كند كه شما ماده 41را ذكر كنيد يا خير. كاملا مشخص است كه در چارچوب ماده 25هم ايران و هم شوراي امنيت موظف هستند كه ترتيبات را پيش ببرند ولي اگر هدف اين است كه گفته شود موادي يا بندهايي كه فصل هفتي نيست ولي الزام آور است، باعث خواهد شد اگر ايران مرتكب نقض شود آنها نتوانند دست به حمله نظامي بزنند، اين درست است. يك توضيح بدهم تا بحث روشن‌تر شود. ببينيد يك مورد مشابه داريم. وقتي يوگسلاوي در سال 1999به آزار و اذيت آلبانيايي تبارها شروع كرد، شوراي امنيت قطعنامه‌اي صادر كرد كه با وتوي روسيه همراه نبود و وضعيت را فصل هفتمي اعلام كرد.

قطعنامه دومي را مي‌خواستند ببرند و مجوز حمله را صادر كنند كه روسيه وتو كرد. غربي‌ها دست به حمله زدند و توجيه آنها هم اين بود كه چون وضعيت فصل هفتمي به رسميت شناخته شده ، حالا كه يوگسلاوي به قطعنامه شوراي امنيت تن نداده، پس حمله مشروع است. بنابراين اگر هدف گزاره ما اين باشد كه اين مواد فصل هفتمي نيست يعني اگر نقض كرديم توجيهي براي حمله نخواهد بود اين درست است ولي اگر بخواهيم بگوييم الزام آور نيست و اختياري است اين كاملا غلط است.

• قطعنامه هنوز به مرحله اعتبار نرسيده است

دكتر عبداللهي: جالب اين است كه قطعنامه هنوز به مرحله اعتبار داشتن نرسيده است. يعني خود قطعنامه مكانيسمي را طراحي كرده است كه انگار روز اعتبارش يا effective day روز تأثيرگذاري قطعنامه بعد از روز اجرايي شدن برجام خواهد شد. يعني همان تاريخ 90روزي كه آقاي دكتر موسوي به آن اشاره كردند. يعني تا زماني كه adaption day روز تصويب را در برجام نداشته باشيم و عملا برجام تبديل به يك سند پذيرفته شده بين5+1 نشود عملا قطعنامه بستري براي اجرا نخواهد داشت. چرا؟ چون خود قطعنامه دارد به اين نكته اشاره مي‌كند.

اينكه اعتبار ندارد يا نه؟ به‌نظر من سؤالي است كه بعدا بايد به آن پاسخ دهيم. يعني سندي در راستاي اجرايي كردن برجام تهيه شده است - چون يكي از تعهدات 5+1 بوده است- كه اينها بيايند براي روز تصويب قطعنامه‌اي در شوراي امنيت تصويب كنند. خب اينها اين كار را انجام دادند. يعني يك گام را برداشتند. اما در عين حال اين قطعنامه در واقع خودش تاريخ تأثيرگذاري و اجرايش را به روز تصويب و اجراي برجام موكول كرده است. بنابراين اصلا بحث اعتبارش اينجا مطرح نيست. انگار يك سندي تمهيد شده است براي اجراي برجام و درصورتي كه برجام خودش اجرايي شود آن سند هم اعتبار مي‌گيرد.