چه‌غلامحسین الهام سخنگوی دولت، اسفند ماه گذشته فرایند بررسی بودجه امسال را به داستان سلطان و شبان تشبیه کرد و گفت: البته مشابه قصه قانون بودجه ٨٧ را در سریال «سلطان و شبان» دیده‌اید؛ آنجا که جای سلطان و شبان با هم عوض می‌شود. سلطان به خانه ننه شیرو می‌آید. اما ننه شیرو از حالات خاص شیرو شگفت زده می‌شود و آخر‌الامر خطاب به مردم ده می‌گوید که ای مردم این شیرو شیروی من نیست؛ بنابر این این شیرو، شیروی ما نیست و بودجه، بودجه دولت نیست و تبعات اجرای آن هم به‌عهده مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام است.
یا اینکه بررسی بودجه 88 از سوی مقامات ارشد دولتی «طرحی از سوی برخی نمایندگان» نام گرفت تا لایحه دولت . در نهایت نیزمحمود‌احمدی‌نژاد، رئیس‌جمهوری، در نامه‌ای سرگشاده به علی لاریجانی رئیس مجلس شورای اسلامی، نسبت به این مسئله به قانون اساسی استناد کرد و اخطار قانون اساسی داد و البته رئیس مجلس نیز طی نامه‌ای پاسخ رئیس جمهوری را داد. اعتراض دولت در 2 سال پیاپی نشان می‌دهد تلقی 2 قوه مقننه و مجریه از روند بودجه‌ریزی در کشور با چالش‌هایی مواجه است و بازگشت به روح قانون اساسی می‌تواند ملاک عمل قرار گیرد. ورای از نتیجه نهایی قانون بودجه سال آینده و نامه انتقادآمیز رئیس دولت نهم، این پرسش باید پاسخ داده شود که مسئولیت نهایی بودجه متوجه کیست؟
نامه رئیس‌جمهوری در روزهای آخر سال 87 به رئیس مجلس در واقع ناظر به اصل 113 قانون اساسی و ماده 15 قانون تعیین حدود، وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست‌جمهوری اسلامی ایران است که به اصل 113 قانون اساسی تاکید دارد: پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهوری عالیترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد. فصل دوم قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست‌جمهوری نیز در واقع ناظر بر مسئولیت رئیس‌جمهوری در اجرای قانون اساسی است که در 4 ماده زیر این مسئولیت تبیین شده است:
ماده 13 - به‌منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی، رئیس‌جمهوری از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم مسئول اجرای قانون اساسی است.
ماده 14 - درصورت توقف یا عدم‌اجرای اصلی از اصول قانون اساسی، رئیس‌جمهوری در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می‌نماید و برای این منظور می‌تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسئول مربوطه برساند و علت توقف یا عدم‌اجرا را خواستار شود و مقام مسئول موظف است پاسخ خود را به‌طور مشروح و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس‌جمهوری برساند. درصورتی که پس از بررسی به تشخیص رئیس‌جمهوری توقف یا عدم‌اجرا ثابت شود، نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشی از تخلف اقدام و درصورتی که تخلف مربوط به نخست‌وزیر و وزرا باشد به مجلس شورای اسلامی ارجاع می‌دهد و در غیراین صورت پرونده امر به مرجع صالح ارسال خواهد شد.
ماده 15- به‌منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی، رئیس‌جمهوری حق اخطار و تذکر به قوای سه‌گانه کشور را دارد.
ماده 16 - رئیس‌جمهوری می‌تواند سالی یک‌بار آمار موارد توقف، عدم‌اجرا و نقض و تخلف از قانون اساسی را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند.
همچنین ماده 19 این قانون تصریح دارد: رسیدگی به اتهامات مربوط به تخلفات در رابطه با وظایف و اختیارات رئیس‌جمهوری در صلاحیت دیوان عالی کشور است و در جرایم‌عادی از طریق دادگاه‌های عمومی دادگستری تهران و با اطلاع مجلس صورت می‌گیرد و در هر کدام از اتهامات نامبرده رسیدگی مستقیماً به وسیله دادگاه انجام گرفته و دادسرا حق دخالت ندارد. از این‌رو استناد قانونی رئیس‌جمهوری برای دادن اخطار قانون اساسی موجه به‌نظر می‌رسد اما باید دید براساس قانون اساسی و قوانین موضوعه حیطه اختیارات و وظایف دولت و مجلس در بررسی بودجه سنواتی چیست.
اما پیش از آن سؤالی که باید پاسخ داده شود این است که آیا بودجه 88 به قانون تبدیل شده است که مجلس از آن مرتکب تخلف شده و رئیس‌جمهوری نسبت به آن اخطار قانون اساسی داده است یا خیر؟ مسلم است که هنوز لایحه دولت جنبه قانونی پیدا نکرده و تا زمان تایید نهایی از سوی شورای نگهبان یا بررسی و تعیین تکلیف اختلاف‌های احتمالی بین مجلس و شورای نگهبان ماهیت قانونی ندارد، از این‌رو به‌نظر می‌رسد اعتراض دولت محلی از اعراب ندارد و این حق قانونی مجلس است که درباره کم‌و‌کیف تصویب یک قانون از جمله قانون بودجه نظر بدهد و اصلاحات مورد نظرش را انجام دهد.
بنابراین موضوعیت اخطار قانون اساسی رئیس‌جمهوری ناظر به تخلف یا انحراف در اجرای قوانین موضوعه است و نه مراحل تدوین و تصویب یک قانون در مجلس شورای اسلامی. پرسش دیگر این است که آیا مجلس شورای اسلامی در فرایند تدوین و تصویب قانون اساسی، حقوق قانونی دولت و ریاست‌جمهوری مصرح در قانون اساسی و سایر قوانین موضوعه را نقض کرده است یا خیر؟ و درصورت مثبت بودن پاسخ مرجع تصمیم‌گیری چه نهادی است؟ برای این منظور تامل در اصول مورد استناد در نامه رئیس‌جمهوری ضرورت دارد.
بازخوانی اصول قانون اساسی
اصل52 می‌گوید: بودجه سالانه کل کشور به‌ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود و هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
رئیس‌جمهوری مستند به همین اصل و نیز نظریه تفسیری شورای نگهبان به شماره 287 مورخ 17/03/1374اشاره دارد به اینکه مطابق اصل 52 قانون اساسی بودجه سالانه کل کشور و متمم و اصلاحات بعدی آن می‌بایست به‌صورت لایحه و از سوی دولت تقدیم شود و تصویب آن به‌صورت طرح ممکن نیست، در حالی که مقایسه لایحه بودجه پیشنهادی دولت با مصوبه مجلس به خوبی نشان می‌دهد آنچه تصویب شده است لایحه دولت نیست بلکه طرح جمعی از نمایندگان است که جایگزین لایحه دولت شده است.
استناد دیگر رئیس‌جمهوری ناظر به اصل 65 قانون اساسی است که در نامه رئیس‌جمهوری آمده است: حذف هدفمند کردن یارانه‌ها از جهت مغایرت با برنامه مخالف سند چشم‌انداز و از جهت عدم‌رعایت آیین‌نامه داخلی مجلس برخلاف اصل (65) قانون اساسی و از جهت تغییر عمده در ارقام بودجه مغایر اصل (52) و از حیث عدم‌پیش‌بینی طریق جبران کاهش درآمد و تأمین هزینه، با اصل (75) قانون اساسی سازگار نیست. اصل 65 قانون اساسی می‌گوید: پس از برگزاری انتخابات، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور
دو سوم مجموع نمایندگان رسمیت می‌یابد و تصویب طرح‌ها و لوایح طبق آیین‌نامه مصوب داخلی انجام می‌گیرد مگر در مواردی که در قانون اساسی نصاب خاصی تعیین شده باشد و برای تصویب آیین‌نامه داخلی موافقت دو سوم حاضران لازم است. البته رئیس‌جمهوری به اصول75/677هم استناد کرده است که این اصول اشعار دارد:
مرجع تفسیر قانون، دولت نیست!
اصلی‌ترین ابهام در مبنای حقوقی و قانونی نامه رئیس‌جمهوری این است که مرجع تفسیر قانون اساسی و قوانین موضوعه کیست؟ دولت، مجلس یا شورای نگهبان؟ برای همین بهتر است قانون اساسی ملاک عمل قرار گیرد: از جمله: اصل4:کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیراینها باید براساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
اصل57: قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگر هستند.
اصل58: اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می‌آید برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می‌گردد.
اصل60: اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهوری و وزرا‌ست.
همچنین قانون اساسی در زمینه اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی تصریح دارد:
اصل71: مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.
اصل72: مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به‌ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است.
اصل73: شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادستان، در مقام تمیز حق، از قوانین می‌کند، نیست.
اصل96: تشخیص عدم‌مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم‌تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است.
اصل98:تفسیر قانون اساسی به‌عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود. نتیجه اینکه اگر مجلس شورای اسلامی در مرحله تصویب بودجه سالانه کشور قانون اساسی را نادیده گرفته باشد، مستند به اصل 98 قانون اساسی تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است و تشخیص عدم‌تعارض مصوبات مجلس با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است و از این‌رو رئیس‌جمهوری نمی‌تواند در مقام تفسیر قانون اساسی یا به بهانه تعارض مصوبه مجلس با اصول قانون اساسی درصدد تذکر قانون اساسی به مجلس برآید. همچنین استناد رئیس‌جمهوری به قوانین موضوعه کشور که مصوب مجلس است نیز بلا‌موضوع بوده، چرا که شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و نه دولت ، مجلس نیز براساس حق قانون‌گذاری می‌تواند قوانین موضوعه کشور را در هر مرحله‌ای که لازم بداند ملغی‌الاثر اعلام کند.
مسئولیت بودجه با کیست؟
واقعیت انکار ناپذیر این است که اصول قانون اساسی را نباید جداگانه تفسیر کرد بلکه روح و ماهیت حاکم بر قانون اساسی ناظر بر این است که انسجام و هویت کل قانون اساسی باید جامع نگریسته شود. دولت مسئولیت تدوین و پیشنهاد بودجه را عهده‌دار است و مجلس مرجع بررسی و تصویب آن .
شورای نگهبان و در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مرجع تایید نهایی محسوب می‌شوند و درنهایت قانون بودجه کشور با نامه رئیس مجلس شورای اسلامی و ابلاغ رئیس‌جمهوری لازم الاجرا‌ست. اکنون این ابهام به‌وجود می‌آید که اگر مجلس بودجه را به‌گونه‌ای تصویب کرد که نظر دولت را تامین نکند، آیا دولت حق اجرای ناقص آن را دارد؟ ناگفته پیداست که قانون مصوب مجلس و با مهر تایید شورای نگهبان به هیچ عنوان قابل اجرا نکردن نخواهد بود و اگر تخلفی صورت گیرد قابل پیگرد است و از همین رو دیوان محاسبات مجلس شورای اسلامی مسئولیت تفریغ بودجه را برعهده دارد.
اما ابهام جدی‌تر این است که اگر قانون بودجه سنواتی ناظر بر انحراف از قانون برنامه پنجم باشد، تکلیف چیست؟ پاسخ این است که قانون برنامه توسعه مصوب خود مجلس است و سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه از سوی رهبری نظام ابلاغ می‌شود. بنابر این مسئولیت قوانین برنامه همانند سایر قوانین موضوعه بر عهده مجلس شورای اسلامی است و این قوه مقننه است که می‌تواند دولت را مکلف کند که در چارچوب قوانین برنامه توسعه و سایر قوانین موضوعه مستند قانون بودجه و نه بالعکس حرکت کند. از این‌رو اقدام مجلس در تعدیل قوانین موضوعه یا لغو و اصلاح آنها در قوانین آینده ناقض حقوق دولت و مردم نیست و عکس آن مصداق پیدا می‌کند.
نکته مهم این است که آیا مجلس می‌تواند با وضع قوانین و مقررات از جمله درخصوص قانون بودجه برنامه‌های دولت را اصلاح یا تعدیل و حتی متوقف کند؟ قانون اجازه قانون‌گذاری را به مجلس داده و طی مراحل قانونی از سوی مجلس و دولت ضرورت دارد. اما ناگفته پیداست که اعمال حاکمیت از سوی دولت و مجلس به‌عنوان قوای مستقل از همدیگر ایجاب می‌کند که برای جلوگیری از تزلزل در برنامه‌های دولت از یک‌سو یا انحراف از قوانین مصوب مجلس نخست پایبندی به قانون ملاک عمل باشد و دوم اینکه چرایی و چگونگی برنامه‌های دولت متناسب با مصالح و منافع ملی، ضامن حقوق مردم، دولت و مجلس باشد تا نیل به اهداف عالیه مصرح در قانون اساسی میسر شود وگرنه سنگ روی سنگ بند نمی‌شود.
از این‌رو کمیت و کیفیت برنامه‌های اقتصادی دولت باید شفاف و عملیاتی متناسب با بستر‌سازی قابل اتکا و اجرای مطمئن باشد.بدیهی است اگر مجلس نسبت به برنامه‌های دولت نظر خاصی داشته باشد و دولت نتواند نظر مجلس را تامین کند، باید راهی برای ایجاد اراده مشترک و واحد با درجه نسبی بالا پیدا کرد.به هر حال پیامدهای مثبت و منفی بودجه سال آینده نتیجه هرچه باشد، براساس قانون بر عهده مجلس است و اجرای دقیق و بدون نقص آن وظیفه دولت. این شهروندان جامعه هستند که در فرایندهای انتخابی نظر نهایی خود را اعلام خواهند کرد.