شوراها به‌عنوان تجلی بارز اراده مردم در تمشیت امور محلی خود و در نتیجه تصمیم‌سازی برای اداره و مدیریت کلان کشور اسلامی هستند. تدوین‌کنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز با درک این واقعیت و مبتنی بر اعتقادات مذهبی و مبانی شکل‌گیری انقلاب شکوهمند مردم ایران و با الهام از کلام وحی در سوره‌های مبارکه شوری و آل عمران آیات 38 و 159و برای تحقق بینش اسلامی که توسعه مردمسالاری دینی را در تمامی سطوح جامعه امری لازم می‌شمرد، 8اصل از 177اصل قانون اساسی را به‌طور مستقیم به شوراها و راهبردهای مهم و بنیادین تشکیل و اداره آنها اختصاص دادند.
اصل هفتم از فصل اول که در باب اصول کلی و بنیادین حاکم بر نحوه اداره حکومت اسلامی است، شوراهای اسلامی استان و شهرستان و سایر سطوح شوراها را در کنار مجلس شورای اسلامی ایران به‌عنوان ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور معرفی کرده است. اگر در غایات عبارات و منطوق و مفهوم اصول قانون اساسی در تبیین جایگاه شوراها دقت کنیم، به روشنی درخواهیم یافت که قانونگذار اساسی پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و آموزشی و در یک کلام بسیاری از مؤلفه‌های پیشرفت و ترقی جامعه را وابسته به نظارت و مشارکت مردم از مجاری شوراهای اسلامی دانسته است.
شخصیت حقوقی شوراها و حدود اختیارات در قوانین کشور
قانون اساسی و قوانین عادی حاکم بر وضعیت شوراها، هیچ کدام به تعریف این نهاد نپرداخته و ماهیت حقوقی دقیق آن را مشخص نکرده‌اند. البته قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل هفتم و یکصد و چهارم، تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراها را به قانون عادی یعنی مصوبات قوه مقننه واگذار کرده که مجلس شورای اسلامی نیز در مسیر انجام این تکلیف تا‌کنون قوانین متعددی را به تصویب رسانده است. اساسی‌ترین و بنیادی‌ترین پرسشی که در تعیین ماهیت شوراها می‌توان طرح کرد و در واقع محور ورود به بحث ماهیتی شوراها محسوب می‌شود، این است که آیا شوراها دارای شخصیت حقوقی مستقلی هستند؟ یقیناً پاسخ به این پرسش از رهگذر بررسی قوانین و مقررات حاکم بر حیات حقوقی شوراها امکان‌پذیر می‌شود.
آنچه از اصول قانون اساسی و به‌ویژه اصل 106 درک می‌شود، این است که قانونگذار اساسی، شخصیت حقوقی شوراهای اسلامی را مورد شناسایی قرار داده است. اینکه شوراها می‌توانند تصمیماتی را بگیرند و طرح‌ها و لوایحی را به مجلس یا دولت تقدیم کنند و مهم‌تر از همه در مقابل انحلال خود به دادگاه صالح شکایت کنند، ادله قانونی بسیار محکمی بر شخصیت حقوقی شوراهای اسلامی است.
در جمع‌بندی بررسی قوانین درباره جایگاه حقوقی شوراها، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
1- شوراها براساس قانون اساسی و قوانین عادی از ارکان تصمیم‌گیری کشورند و می‌توانند در اعمال صلاحیت‌های خود به‌عنوان بازوان توانمند حاکمیت عمل کنند.
2- شوراها در عمل و در فرایند حیات خود و به واسطه قانون، دارای شخصیت حقوقی مستقلی هستند. این نهادها وابسته و تابع هیچ نهاد دیگری نیستند و استقلال آنها در اعمال وظایف، سنگ بنای موجودیت آنهاست. 3- شوراها به واسطه شخصیت حقوقی خود می‌توانند قراردادهایی منعقد کنند، معاملاتی انجام دهند، مالک اموال منقول و غیرمنقول شوند، کارمندانی را استخدام کنند، طرح شکایت کنند و به شکایات مطرح شده علیه خود با استخدام وکیل یا استفاده از مشاوران حقوقی وکارشناسان خود پاسخ بدهند.
4- انحلال شوراها جز درصورت انحراف از وظایف قانونی و به استناد قانون و به‌وسیله مراجع قانونی تعریف‌شده، ممکن نیست و شوراها می‌توانند از چنین تصمیماتی به دادگاه صالح شکایت کنند و دادگاه نیز باید خارج از نوبت به درخواست آنها رسیدگی کند.
5- شوراها در اعمال اختیارات و وظایف در طول تصمیمات دولت و زیر نظر قوه مجریه و دستگاه‌های اجرایی نیستند بلکه به‌عنوان نهادهای مستقل در چارچوب وظایف و اختیارات خود در عرض آنها قرار دارند و در بسیاری از موارد و براساس قانون ناظر بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی‌اند.
6- شوراها به‌عنوان نهادهای ملهم از دین اسلام و منبعث از قانون‌اساسی و برخاسته از اراده مستقیم مردمی، باید در حوزه‌های عملی و نظری بیش از پیش از حمایت‌های قانونی بهره‌مند شوند تا در ساختار حاکمیت اسلامی در جایگاه واقعی قرار گیرند.
7- تقویت مبانی حضور شوراها در فرایند تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی‌های کشور به توزیع مسئولیت‌ها و تحقق نظریه تمرکززدایی و رسیدن به آرمان‌های مندرج در سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور و اهداف برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و تثبیت ساختار حاکمیت، کمک شایانی خواهد کرد.
8- براساس قوانین و مقررات حاضر، شوراهای اسلامی به جای اینکه در جایگاه واقعی خود یعنی شورای اسلامی شهر قرار گیرند، تنها تحت عنوان شورای شهرداری شناخته شده‌اند و براساس قانون اساسی و قانون تشکیلات شوراهای اسلامی سال 1361 این کمترین حد اختیارات شوراهاست.
تعاملات شوراها در نظام اداری و اجرایی کشور
در بررسی روابط و تعامل شوراها با دستگاه‌های اداری و اجرایی باید چند اصل مهم و اساسی مورد توجه قرار گیرد. مسلماً درنظر گرفتن این اصول در تبیین درست و دقیق موضوع تأثیر عمده‌ای خواهد داشت. نخستین اصل بنیادین که باید مدنظر قرار گیرد، این است که شوراها به‌عنوان نهادهای حقوقی مستقل و ارکان تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در عرض قوه مجریه‌اند، نه در طول آن؛ یعنی شوراها در انجام وظایف و اعمال اختیارات و صلاحیت‌های خود تابع هیچ کدام از دستگاه‌های اجرایی نیستند. استقلال شوراها در این مقوله مبنای اساسی موجودیت آنهاست. البته براساس قانون این سلسله‌مراتب را به شکل دیگری می‌توان تصور کرد و آن سلسله‌مراتب بین سطوح مختلف شوراهاست.
این موضوع در ماده 12 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1361 و تبصره ذیل آن بیان شده است. اصل دوم، نظارت‌پذیری و در عین حال اعمال نظارت شوراها بر دستگاه‌های اجرایی است. براساس این اصل، شوراهای اسلامی می‌توانند درخصوص اجرای تصمیماتشان از مقامات اجرایی توضیح بخواهند. این درخواست می‌تواند با حضور مقامات اجرایی در جلسات شوراها و ارائه پاسخ لازم و قانع‌کننده یا توضیحات کتبی و بدون حضور باشد.
بدین لحاظ است که قانونگذار در ماده 78 مکرر 6 قانون اصلاح قانون شوراها (مصوب1382) به صراحت مقرر داشته است که «استانداران، فرمانداران و بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند. موارد تخلف به مقامات مافوق اعلام و در مراجع ذی‌صلاح رسیدگی می‌شود».
در این کلیات ضروری است به 2مقوله مهم تعاملات نهاد شورا در ساختار اجرایی و اداری کشور بیشتر پرداخته شود.
1) نظارت شوراها بر دستگاه‌های اجرایی مبنای نظارت در اصول 101 و103 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است. اصل101 قانون اساسی غرض از تشکیل شورای‌عالی استان‌ها را جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها برشمرده است. اصل103 قانون اساسی نیز استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری را که از طرف دولت تعیین می‌شوند، در حدود اختیارات شوراها به رعایت و اجرای تصمیمات آنها ملزم دانسته است.
این مقرره اساسی در سایر قوانین و از جمله قوانین مربوط به تبیین تشکیلات و وظایف شوراهای اسلامی، به اشکال مختلفی به عبارت درآمده است. تمامی این قوانین با تأکید بر ماهیت مستقل شوراها و با بیان برخی از اختیارات شوراها، مقامات اجرایی کشور را ملزم به رعایت تصمیمات شوراها دانسته‌اند. یکی از مهم‌ترین قوانینی که چه‌بسا نخستین تلاش قانونگذار عادی برای بیان اختیارات و وظایف شوراها نیز به‌شمار می‌آید، قانون شوراهای محلی (مصوب 14 تیرماه 1358 شورای انقلاب) است.
این قانون در 17 ماده تصویب و برای اجرا ابلاغ شد. در این قانون، هر کدام از سطوح شوراها دارای اختیارات مهمی بودند. شورای اسلامی بخش، می‌توانست یک نفر را به‌عنوان بخشدار برای صدور حکم به فرماندار معرفی کند. شورای شهرستان نیز اختیاراتی در مورد ایجاد راه‌های ارتباطی روستایی و حفاظت از آنها و نظارت بر کار دستگاه‌های اجرایی داشت. شورای اسلامی استان حق وضع آیین‌نامه‌هایی در مورد پژوهش و آموزش و تحقیقات دانشگاهی متناسب با وضعیت استان مربوط داشت.
آنچه از مجموعه مواد این قانون می‌توان استنباط و احراز کرد، نقش نظارتی و اجرایی شوراهای اسلامی است. این قانون هرگز به مرحله اجرا در نیامد و خیلی زود جای خود را به قانون 45ماده‌ای قانون انتخابات شوراها - مصوب شورای انقلاب- داد. در این قانون شوراها با تفصیل بیشتری دارای همان اختیارات نظارتی و اجرایی شده بودند اما هیچ‌کدام از این قوانین منجر به برگزاری انتخابات فراگیر شوراها نشد تا اینکه نخستین قانون جامع شوراها در سال1361 به تصویب رسید. در این قانون اختیارات وسیعی به شوراهای اسلامی تفویض شد و مقامات اجرایی به اجرای تصمیمات شوراها در حوزه‌های وسیعی مکلف شدند.
مواد 14 و 15 این قانون و به‌ویژه ماده 18 آن، اصل اعمال نظارت شوراهای اسلامی را با عباراتی صریح مورد تأکید قرار داده است. ماده 18 این قانون، نظارت شوراها را توسعه و به کسب و درخواست، اطلاعات از دستگاه‌های اجرایی نیز تعمیم داده و آنها را مکلف ساخته است که درصورت درخواست اطلاعات لازم را درخصوص وظایف شوراها در اختیار آنها قرار دهند.
واقعیت این است که قانونگذار در این مورد سعی کرده است با الهام از اصول قانون اساسی و توجه به جایگاه و نقش شوراها در نظام برنامه‌ریزی و اجرایی کشور، جایگاه نظارتی آنها را با قید حدود اختیارات مورد تأکید قرار دهد. ولی مسئله اصلی این است که حدود قلمرو اختیارات شوراها به درستی تبیین نشده است و قانون در این مورد مهم که سنگ بنای موجودیت شوراهاست، با خلأ بسیار اساسی و عمده‌ای مواجه است.
اگرچه در فراز پایانی اصل7 قانون اساسی تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی به قانونگذار عادی محول شده، ولی شاید این وظیفه به خوبی انجام نشده است. تعیین درست و دقیق اختیارات شوراها بر تمامی شئون حیات آنها تأثیر دارد؛ چرا که هر کجا در قانون اساسی و عادی مسئولیت نظارتی به شوراهای اسلامی سپرده شده، بلافاصله اختیارات آنها محدود شده است. حتی در موضوع ارائه طرح‌ها و لوایح به مجلس شورای اسلامی به‌وسیله شورای‌عالی استان‌ها نیز قید حدود اختیارات وجود دارد. با این حال به‌نظر می‌رسد که در مورد مبنای قانونی نظارت و مستند آن قوانین به حد کافی روشن و صریح است و آنچه باید ابهام‌زدایی و محدوده آن روشن شود، مصادیق اختیارات شوراهای اسلامی در سطوح مختلف است.
اینکه محدوده و مصادیق اختیارات شورای اسلامی روستا، شهر، شهرستان، استان و شورای‌عالی استان‌ها چیست، موضوع مهمی است که باید در مورد آن طرح یا لایحه قانونی پیشنهاد شود. مسئله مهم دیگر در مورد اعمال نظارت شوراها، فقدان ضمانت اجرایی کافی در مورد عدم‌رعایت تصمیمات شوراهاست. معلوم نیست چنانچه مسئولان اجرایی از رعایت تصمیمات آنها امتناع ورزند یا با دعوت شورا در جلسات شورا شرکت نکنند، شورا برای برخورد و پیگیری و اعمال نظارت خود چه ابزاری دارد.
2) نظارت‌پذیری شوراهای اسلامی از دستگاه‌های اجرایی شوراهای اسلامی
شوراها در تعامل با قوه مجریه در برخی از جنبه‌های اعمال اختیارات خود، تحت نظارت قوه مجریه‌اند. شوراهای اسلامی در اجرای ماده80 قانون شوراها و تبصره ذیل آن مکلف هستند نسخه‌ای از مصوبات خود را برای مقامات اجرایی ارسال کنند و این مقامات حق دارند در ظرف‌های زمانی تعیین شده به مصوبات شورا اعتراض کنند. این اعتراضات در هیأت‌های حل‌اختلاف ذی‌ربط قابل رسیدگی است. همچنین براساس ماده 78 مکرر4 قانون اصلاحی شوراها (مصوب 1382) تمامی سطوح شوراها مکلف‌‌اند حداکثر ظرف مدت10 روز مصوبات خود را برای مقامات اجرایی ارسال کنند.
همچنین فرماندار به‌عنوان یکی از مقامات اجرایی و نماینده دولت در هر شهرستان می‌تواند پیشنهاد انحلال شورای مربوط را که اقداماتی خلاف مصالح عمومی یا خارج از حدود اختیارات خود انجام داده است، به هیأت حل اختلاف ارائه کند. این شدیدترین نوع نظارت دستگاه اجرایی بر عملکرد شوراها محسوب می‌شود. موضوع ماده81 در ماده 82 به نحو گسترده‌تری تبیین شده است و فرمانداران و استانداران به‌عنوان عالی‌ترین مقامات اجرایی هر استان و شهرستان، دارای اختیارات زیادی هستند.
همچنین براساس ماده 94 قانون شوراها، وزارت کشور به‌عنوان یکی از ارکان دولت به نمایندگی از حاکمیت، مسئولیت اجرای قانون شوراها را به‌عهده دارد. آنچه بیشتر در این ماده مدنظر بوده است، انجام وظایف حاکمیتی و برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی است. بدیهی است پس از تشکیل شوراها، وزارت کشور تنها با توجه به اختیاراتی که قانون به نحو خاص به آن اعطا کرده است، می‌تواند در امور شوراها مداخله کند.
برخی از چالش‌ها و راهکارهای حیات مؤثر شوراها
1- قانون اساسی و قانون عادی به صراحت در اصول و مواد متعددی نظارت شوراها را در حدود اختیارات آنها بر دستگاه‌های اجرایی و مقامات اجرایی مورد شناسایی قرار داده‌اند.
2- در مورد نظارت شوراها بر نحوه اجرای تصمیمات آنها به وسیله دستگاه‌های اجرایی، مستندات قانونی بسیار قوی وجود دارد و قوانین به نحو کافی روشن و صریح است.
3 - آنچه در حیطه نظارت شوراها بر دستگاه‌های اجرایی صریح و شفاف نیست و برای رفع ابهام نیاز به قانونگذاری دارد، تعیین حدود و قلمرو دقیق وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی است. این موضوع به تثبیت جایگاه شوراها و رسیدن آنها به وضع مطلوب و مورد انتظار کمک جدی و عمده‌ای خواهد کرد.
4- در زمینه نظارت شوراها بر دستگاه‌های اجرایی و پیگیری اجرای تصمیمات آنها هیچ‌گونه ضمانت اجرایی قوی وجود ندارد و شوراها ابزار لازم را برای اعمال نظارت و پیگیری مصوبات خود در اختیار ندارند.
5- به‌نظر می‌رسد با بازنگری قوانین موجود، هم باید حدود دقیق و مصادیق اختیارات شوراهای اسلامی روشن شود و هم ضمانت‌های اجرایی قوی و مؤثری برای اجرای مصوبات شوراها و اعمال اختیاراتشان پیش‌بینی شود.
6- شورای‌عالی استان‌ها با توجه به اختیارات قانونی که برای تقدیم طرح‌ها و لوایح به مجلس شورای اسلامی دارد، می‌تواند دارای نقش مهمی برای رسیدن به این هدف باشد.
* مشاور حقوقی شورای‌عالی استان‌ها