زمانی که ثابت شد ساخت نیروگاه برق و تراکتور و اسلحه نمی‌تواند به تنهایی باعث ایجاد رفاه و آرامش در جامعه شود حقیقتی دیگر به نام آسودگی انسان به میان آمد؛ انسانی که بتواند به آسایش آینده خود امیدوار باشد و بداند اگر زمانی آسیب دید و از کار باز ماند از زندگی کردن مانند دیگران محروم نخواهد شد. این بود که جوامع به اهمیت بخش ارزشمندی به نام تأمین اجتماعی پی بردند و آن را در مرکز توجه خود قرار دادند و طبیعی بود که در انتهای قرن گذشته و همزمان با دیگر تحولات، از دخالت مستقیم دولت‌ها در صندوق‌های تأمین‌اجتماعی کاسته شود؛ مشکلی که ما هنوز با آن درگیر هستیم. علاوه بر آن در کشور ما مشکل دیگری هم به‌وجود آمده و آن تداخل دو حوزه تأمین اجتماعی به‌معنای قراردادی حقوقی- مالی میان دوطرف و رفاه اجتماعی، به‌معنای وظیفه حکومت برای کمک به اقشار نیازمند است که گاهی محملی برای دخالت دولتی می‌شود.گفت‌وگوی ما با محسن ایزدخواه، کارشناس تأمین اجتماعی و تحلیلگر این حوزه، به همین نکات اختصاص دارد.
- صندوق تأمین اجتماعی در کشور ما سابقه زیادی دارد. عملکرد آن در طول دهه اخیر را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
مقوله کارکرد‌های تأمین اجتماعی و نحوه برخورد با این سازمان بیمه‌ای و تغییر و تحولات در آن از ابعاد مختلف قابل بررسی است. در یک تقسیم‌بندی کلی نحوه تحت پوشش قرار گرفتن شاغلین در کشور به لحاظ برخورداری از مزایای بازنشستگی،درمان و سایرحمایت‌های بیمه‌ای درقالب سه قلمروکلی تعریف شده‌اند. بدین نحو که کادر نیرو‌های مسلح به لحاظ برخورداری از حمایت‌های ذکر شده تحت پوشش صندوق بازنشستگی نیرو‌های مسلح قرار دارند و کارمندان دولت و بسیاری از نهاد‌ها به لحاظ برخورداری از مزایا و بازنشستگی تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشور و مشمولین قانون کار که جمعیتی بالغ بر 10میلیون نفر هستند تابع قانون تأمین اجتماعی هستند. به‌عبارت دیگرصندوق تأمین اجتماعی بزرگ‌ترین و گسترده‌ترین نهاد بیمه‌ای در کشور است و وجه ممیزه این صندوق با سایر صندوق‌های بازنشستگی در این است که در طول بیش از 50سال فعالیتش به لحاظ وابستگی مالی از تکیه گاه دولت برخوردار نبوده و دولت با پرداخت کمترین سهم (3درصد) در مقایسه با شرکای اجتماعی خود (کارگران 7درصد و کارفرمایان20درصد)، بالاترین بهره‌برداری را در همه حوزه‌ها به‌ویژه در حوزه امنیت ملی از این صندوق داشته است.
- انقلاب اسلامی و تغییرات اقتصادی و اجتماعی ناشی از آن چه تأثیری در روند کار داشت؟
با پیروزی انقلاب اسلامی و نوع نگاه فقهی‌ای که در میان برخی از روحانیون درخصوص جایگاه نظامات بیمه‌ای وجود داشت جایگاه این صندوق بیمه‌ای درسال‌های اولیه تا حدودی متزلزل شد که اگر فقه پویای امام‌خمینی(ره) و نظرات راهگشای افرادی چون استاد شهید مرتضی مطهری و شهید آیت‌الله دکتر بهشتی نبود قطعا معلوم نبود چه سرنوشت حزن‌انگیزی متوجه آینده میلیون‌ها نفر از نیروی مولد کشور می‌شد. امروز با کمال مسرت می‌توان اعلام کرد که ادامه کار و ضرورت وجود صندوق تأمین اجتماعی مورد حمایت کامل مجموعه ارکان نظام است.
- پشتیبانی قانونی لازم هم ایجاد شده است؟
بله در اصول مختلف قانون اساسی به‌ویژه اصل 29 نیز به صراحت به جایگاه و ماموریت‌های نظامات تأمین اجتماعی به‌عنوان یکی از ابزار‌های اجرای عدالت و حرکت در مسیر توسعه اشاره شده است و امروزه باید گفت از نظر سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی، صندوق تأمین اجتماعی ایران با توجه به سطح پوشش و ارائه خدمات متنوع، جزو کارآمد‌ترین صندوق‌های بیمه‌ای حداقل در منطقه و در مقایسه با بسیاری از کشورهای در حال توسعه است.
- اما کاستی‌هایی در نتایج به‌دست آمده از عملکرد این صندوق مشاهده می‌شود. به‌نظر شما این کاستی‌ها ناشی از هدف‌گذاری‌های نادرست است یا اجرای نادرست؟
هر سازمانی ازجمله صندوق‌های بیمه‌ای مثل موجودات زنده فرایند‌های رشد را طی می‌کنند تا به پیری و کهنسالی می‌رسند. صندوق تأمین اجتماعی هم از این امر طبیعی مستثنی نبوده و امروز در فرایند عمر بیش از 50ساله خود به نقطه‌ای رسیده است که به وضعیت مخاطره‌آمیز و پیشی‌گرفتن مصارف بر منابع رسیده است؛ بنابراین بخشی از این نگرانی به‌وجود آمده طبیعی به‌نظر می‌رسد. اما اقدامات دولت‌ها و تصمیمات غیرکارشناسانه که اغلب رویکردهای سیاسی نیز به همراه داشته رسیدن به این نقطه مخاطره‌آمیز را تسریع کرده است. انتظار می‌رفت که با شکل‌گیری وزارت رفاه و تأمین‌اجتماعی و تفکیک وظایف و مسئولیت‌های صندوق بیمه‌ای از فعالیت‌های حمایتی و غیربیمه‌ای، بخشی از فشار‌های حمایتی- که از وظایف شناخته شده تمام دولت‌هاست- از روی دوش صندوق‌های بیمه‌ای برداشته شود. متأسفانه با بی‌توجهی به این وزارتخانه و سپس انحلال و ادغام آن در وزارت کار این مسئله مهم هم به فراموشی سپرده شد. آنچه در عمل موجب ایجاد شکاف بین واقعیت‌های امروز و تعهدات این صندوق شد، سیاست‌هایی بود که بخشی از آن مربوط به شناخت نداشتن از جایگاه صندوق تأمین‌اجتماعی است و بخشی از آن مربوط به تأثیر‌پذیری این صندوق بیمه‌ای از سیاست‌های اقتصادی دولت.
- ممکن است مثالی بزنید؟
رئیس شورای رقابت اخیرا اعلام کرده است که خط فقر شهری بر 920هزار تومان است. این در حالی است که بیش از70درصد مستمری‌بگیران صندوق تأمین‌اجتماعی در حدود «حداقل دستمزد» حقوق دریافت می‌کنند که با رسالت ذاتی این صندوق و حمایت از افرادی که سال‌های متمادی حق بیمه پرداخت کرده‌اند تا به هنگام پیری از امنیت و آرامش در همه ابعاد اقتصادی و اجتماعی و روانی برخوردار باشند فاصله دارد.
- تغییر ساختار و دخالت‌های اجرایی تا چه حد این صندوق را آسیب‌پذیرتر کرده است؟
نحوه اداره صندوق تأمین‌اجتماعی با دخالت‌های تقریبا همه دولت‌ها در ارکان این صندوق، عزل و نصب‌های پی‌در‌پی، تحمیل هزینه‌های مالی فراوان و بدون توجیه در بیمارستان‌سازی‌‌های بی‌حاصل و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های غیرقابل توجیه اقتصادی، مجموعه عواملی بوده که این صندوق را آسیب‌پذیر کرده و اشاره به هریک از مسائل از حوصله این گفت‌وگو خارج است.
- با این وصف درخصوص کم شدن دخالت‌های دولت چه اقدامات عملی و قانونی‌ای صورت گرفته است؟ آیا روش کار بین‌المللی‌ای برای رسیدن به این هدف وجود دارد؟
سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تأمین‌اجتماعی هیچ نسخه یکسانی را برای اداره سازمان‌های بیمه‌ای در همه کشور‌ها تجویز نکرده‌اند اما در قالب مقاوله نامه 102، سازمان بین‌المللی کار منشوری را برای ارائه تعهدات نظام‌های بیمه‌ای و همچنین نحوه اداره این سازمان‌ها ارائه کرد که مسئولیت کلی اداره صندوق‌های بیمه‌ای به‌عنوان پایدارترین نهاد به‌عهده دولت‌هاست، اما اداره آنها باید به وسیله دولت و شرکای اجتماعی آن یعنی کارگران و کارفرمایان انجام شود و دولت نباید در تمام شئونات اجرایی این صندوق‌ها دخالت کند. به‌عبارت دیگر دولت به‌عنوان قدرت مطلقه نباید بر تمام امور سازمان‌های بیمه‌ای دخالت کند.
- این کار انجام شد؟
در سال83 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی براساس همین رویکرد پژوهشی را به انجام رساند که براساس آن پیشنهاد کرد برای بهبود نظام تصمیم‌گیری در این صندوق و برقراری حاکمیت شرکتی، نحوه اداره این صندوق‌ها به‌نحوی متحول شود که شرکای اجتماعی نقش پررنگی در نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی آن داشته باشند و دولت هم نتواند با رویکردهای سیاسی تغییر و تحولات پی‌در‌پی در مدیریت این صندوق‌ها به‌وجود آورد. بر این اساس به هنگام تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی این مقوله در مواد مختلف این قانون از جمله ماده17 قانون ساختار گنجانده شد و مقرر شد که انتخاب مدیرعامل، هیأت مدیره و سایر ارکان این صندوق از طریق سه‌جانبه‌گرایی صورت گیرد.
- این فقط یک پژوهش بود. آیا عملا تأثیری داشت؟
متأسفانه با وجود این تکلیف قانونی دولت نهم زیر بار نرفت و مجلس به‌منظور انقیاد دولت به اجرای این قانون تبصره‌ای به ذیل ماده113 قانون خدمات کشوری اضافه کرد که متأسفانه با روح کلی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در مغایرت قرار گرفت و عملا سه‌جانبه‌گرایی معنی خود را از دست داد و حضور شرکای اجتماعی به یک امر تشریفاتی تبدیل شد. این رویکرد منجر به آن شد که طی هفت سال گذشته هفت بار مدیرعامل و سایر ارکان صندوق تأمین‌اجتماعی دچار تغییر شوند. بی‌ثباتی تا جایی پیش‌رفت که این صندوق را با کسر بودجه شدید و در نتیجه افزایش نیافتن حقوق مستمری‌بگیران و همچنین عدم‌ارتقای سطح خدمات متنوع این سازمان مواجه کرد. طی هفت سال مجموعه بدهی دولت به این صندوق بالغ بر سیصدوپنجاه میلیارد ریال شد.
- تصمیم‌گیری جزیره‌ای و بی‌توجهی به آثار متقابل دستگاه‌ها چه تأثیری داشت؟
باتوجه به وظایف و تکالیفی که طبق قانون اساسی در حوزه‌های مختلف بیمه‌ای، حمایتی، امدادی، آموزش و پرورش، مسکن، بهداشت، درمان و... بر عهده دولت قرار گرفته یکی از دغدغه‌های جدی توجه به این مسئله است که پراکندگی و نبودن یک استراتژی فراگیر و همه جانبه، از یک طرف موجب اتلاف منابع و از سوی دیگر عدم‌رضایت مردم و ارتقای سطح خدمات‌رفاهی و اجتماعی شده است. به‌منظور یکپارچه کردن نظامات بیمه‌ای و جلو‌گیری از پراکنده کاری‌های گوناگون، ضرورت تدوین یک نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی احساس شد که نهایتا در سال1383 قانون مذکور تصویب شد. بزرگ‌ترین رسالت این قانون ایجاد وحدت و یکپارچگی و همچنین تقسیم و شرح وظایف نظام تأمین‌اجتماعی در حوزه‌های بیمه‌ای حمایتی و امدادی است.
- باز هم باید پرسید که عملا چه اتفاقی در وزارتخانه مربوطه افتاد؟
با شکل‌گیری دولت نهم و شعار‌هایی که این دولت درخصوص برقراری عدالت و بسط و گسترش نظامات بیمه‌ای می‌داد انتظار می‌رفت وزارت مذکور و مقوله عدالت، محوری‌ترین برنامه‌های این دولت باشد اما در عمل این وزارتخانه مدت‌ها یا وزیر نداشت یا بعد از مدتی وزرای مربوطه خلع شدند. متأسفانه در پایان، این وزارتخانه منحل و در وزارت کار ادغام شد و بعد هم اختلافاتی بین وزارتخانه جدید و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در حوزه‌های درمان به‌وجود آمد و کمیته امداد امام‌خمینی(ره) هم به این مجموعه نپیوست.
- بحث روز یارانه‌هاست. تأثیر هدفمندکردن یارانه‌ها بر رفاه و تأمین‌اجتماعی را چگونه می‌بینید؟
بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول حداقل از سه دهه گذشته نسخه واحدی را برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه تحت عنوان سیاست‌های تعدیل ساختاری در قالب تضعیف و کاهش ارزش پول ملی تجویز کرده است که این سیاست در بسیاری از کشورهایی که به نسخه‌های این دو سازمان بین‌المللی تن در دادند با شکست مواجه شد. جمهوری اسلامی ایران نیز با پایان جنگ تحمیلی و آغاز دوره سازندگی تحت‌تأثیر اینگونه نسخه‌های بین‌المللی قرار گرفت و با اجرای برنامه‌های شوک درمانی به افزایش قیمت بسیاری از کالاها و خدمات و کاهش وظایف و مسئولیت‌های ذاتی دولت پرداخت که پس از مشخص‌شدن آثار و پیامدهای اینگونه سیاست‌ها و بروز تورم‌های دورقمی به این نتیجه رسیدند که اینگونه سیاست‌ها را متوقف سازند. البته در قالب موادی از برنامه‌های سوم و چهارم توسعه، تکالیفی برای دولت‌ها درخصوص واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی و سایر کالا و خدمات درنظر گرفته شده بود که به نظر می‌رسید ابعاد و پیامدهای اجرای اینگونه سیاست‌ها تا حدودی قوای مجریه و مقننه را از اجرای آن بازمی‌دارد. اما دولت نهم و مجلس هشتم که به لحاظ سیاسی در یک طیف فکری تعریف می‌شدند بار دیگر درصدد برآمدند تا همان سیاست‌های شکست‌خورده تعدیل ساختاری را اجرا کنند. اما آنچه در این سال‌ها که از اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها می‌گذرد بنا به اظهار بسیاری از نمایندگان مجلس و مدیران صنعتی کشور، نتوانسته در بسیاری از موارد به اهداف خود برسد و متوقف شدن فاز دوم اجرای هدفمند کردن یارانه‌ها در راستای ناکامی‌های پیش آمده از اجرای این قانون است.