درشرایطی که آزاد‌سازی اقتصادی نقطه ثقل تصمیم‌گیری کلان اقتصاد کشور است و واگذاری امور به بخش غیردولتی با هدف گسترش مشارکت مردم در سرنوشت اقتصادی خویش در بطن سیاستهای اصل 44 قانون اساسی گنجانده شده است، بازگشت دولت به تصدی‌گری‌های غیرضرور در امور بانکداری به ویژه بانکدار قرض الحسنه جای سؤال دارد.
آیا ایجاد بانک دولتی قرض الحسنه دو کلاه بر یک سر نیست؟
شورای اقتصاد در جلسه عصر روز شنبه 17شهریور با کلیات تأسیس بانک قرض الحسنه با سرمایه اولیه 22 هزار میلیارد ریال موافقت می‌کند، این بانک که قرار است با مشارکت بانکهای دولتی، خصوصی و صندوق مهر امام رضا(ع) تأسیس شود و در سراسر کشور شعبه داشته باشد، صرفا به جذب سپرده‌های جاری و پس‌انداز قرضالحسنه اقدام می‌کند و در زمینه‌های ازدواج جوانان، اشتغال، هزینه درمان، تحصیل، تعمیر و تأمین مسکن و سفرهای سیاحتی و زیارتی فقط تسهیلات قرض الحسنه پرداخت خواهد کرد.
این در حالی بود که بانک مرکزی چند روز پیش از آن دستورالعمل مصوب شورای پول و اعتبار مبنی بر تأسیس و فعالیت بانکهای قرضالحسنه و نظارت برآنها را ابلاغ کرده که مفاد آن نشان می‌دهد بانک قرضالحسنه توسط بخش غیردولتی و با الهام از تعالیم عالیه اسلام با هدف غیرانتفاعی جهت ارائه تسهیلات قرض الحسنه برای رفع نیازهای ضروری اشخاص حقیقی و همچنین اشخاص حقوقی که به امور خیریه می‌پردازند، تأسیس می‌شود.
چرا‌که تشکیل بانک صرفا به صورت شرکت سهامی عام یا سهام با نام امکان پذیر خواهد بود. از دیگر شرایط مقرر در این دستورالعمل این است که تأسیس بانک و اشتغال به عملیات مربوط با رعایت قانون پولی و بانکی کشور، قانون عملیات بانکی بدون ربا، بخشنامه‌های صادره از بانک مرکزی و رعایت مفاد این دستورالعمل مجاز است و اشخاص حقوقی متقاضی، مکلف هستند یک نسخه از اساسنامه و ترازنامه و حساب عملکرد سود و زیان خود در 3 سال گذشته به ضمیمه اظهارنامه‌ای مشتمل بر اسامی اعضای هیأت‌مدیره و سهامداران عمده و سایر اطلاعات ضروری را جهت بررسی به بانک مرکزی ارائه دهند.
مجموع سهام هریک از نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌ها و مؤسساتی که حداقل 50درصد از سرمایه آنها متعلق به این نهادها می‌باشند یا تحت مدیریت آنها قرار دارند نمی‌تواند حداکثر از 10 درصد سرمایه مندرج در اساسنامه بانک تجاوز کند.
یکی از شرایط مورد اختلاف بر سر راه اندازی بانک قرض الحسنه این بود که حداقل سرمایه اولیه برای تأسیس بانک یک هزار میلیارد ریال تعیین شده که باید تمام آن تعهد شده و حداقل 50 درصد آن قبل از صدور مجوز تأسیس، نزد بانک مرکزی سپرده شود و سرمایه بانک نباید از محل تسهیلات هیچ‌یک از بانک‌ها اعم از دولتی و غیردولتی و مؤسسات اعتباری و سایر نهادهای پولی مشمول قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی تأمین شده باشد.
نکته دیگر در دستوالعمل صادره شرایطی است که اعضای اصلی و علی البدل هیأت‌مدیره، مدیرعامل و قائم مقام مدیرعامل بانک باید دارای آن باشند: تابعیت ایران، دارا بودن حداقل دانشنامه کارشناسی در رشته‌های مرتبط برای مدیرعامل، قائم مقام مدیرعامل و رئیس هیأت‌مدیره، دارا بودن حسن شهرت و امانت‌داری، داشتن توانایی لازم برای انجام کار؛ نداشتن سوء پیشینه ودارا بودن بیش از 5 سال سابقه در امور بانکی یا بازار پول و سرمایه (برای مدیرعامل، قائم مقام مدیرعامل و رئیس هیأت‌مدیره بانک.)
همچنین بانک مرکزی در مواردی که تشخیص دهد متقاضیان تأسیس بانک ضوابط و مقررات را رعایت نکرده اند، تعهدات خود را انجام نداده‌اند یا قادر به انجام تعهدات خود یا تأسیس و راه اندازی بانک نیستند یا اطلاعات کذب و نادرست ارائه نموده‌اند، می‌تواند مجوزهای صادره را در هر مرحله قبل از شروع فعالیت مجاز متوقف یا لغو کند و بانکهای قرض الحسنه فقط می‌توانند نسبت به گشایش حساب قرضالحسنه (پس انداز و جاری) اقدام کنند و افتتاح هر نوع حساب سپرده دیگر توسط بانک ممنوع است و به سپرده‌های بانک هیچگونه سودی تعلق نمی‌گیرد.
این دستور العمل تصریح دارد:بانک قرض الحسنه صرفا در قالب عقد قرض الحسنه به انجام عملیات بانکی فعالیت دارد و منابع بانک تنها به اعطای وام قرض الحسنه تخصیص داده می‌شود و این تسهیلات برای رفع نیازهای ضروری مانند ایجاد اشتغال، هزینه‌های ازدواج، تهیه جهیزیه، درمان بیماری، تعمیرات مسکن، کمک هزینه تحصیلی و کمک برای ایجاد مسکن در روستاها و... اعطا می‌شود وحداکثر نرخ کارمزد وامهای با سررسید کمتر از یکسال 2درصد و وامهای با سررسید بیش از یک سال 4درصد است.
همچنین منافع حاصل از عملیات بانک (سود، جایزه و...)، تحت هیچ عنوانی قابل پرداخت به سهامداران نبوده وارائه هرگونه برنامه زمانی برای اعطای وام در قبال گذاردن سپرده برای مدتی معین در چارچوب جداولی بر اساس نوبت و مبلغ و موارد مشابه توسط بانک ممنوع است و حداکثر مبلغ وام قابل پرداخت به هر شخص نباید از رقم 100 میلیون ریال و حداکثر مدت 5 سال تجاوز کند و بانک مکلف است تمامی مقررات و دستورالعمل‌های مصوب شورای پول و اعتبار و دستورات و بخشنامه‌های بانک مرکزی را رعایت کند و حسب درخواست بانک مرکزی کلیه اطلاعات مورد نیاز و نیز صورت‌های مالی خود را همراه با یادداشت‌های منظم، به بانک مرکزی ارائه دهد.
پرسش این است که آیا ایجاد بانک قرض الحسنه توسط دولت به استناد مجوز شورای اقتصاد با دستورالعمل صادره از سوی شورای پول و اعتبار مطابقت دارد؟ آیا حدود و ثغوری که در دستورالعمل صادره از سوی بانک مرکزی صادر شده قابل تحقق بوده و سخت گیرانه نیست؟
این دستور العمل ناظر به ایجاد بانک قرض الحسنه از سوی بخش خصوصی بوده و الزام یا اجازه‌ای برای ایجاد بانک توسط دولت نمی‌دهد و اقدام دولت با توجه به مقررات تعیین شده برای بخش خصوصی رقابت نابرابری ایجاد می‌کند.
چرا که دولت می‌تواند با استفاده از سرمایه 22 هزار میلیارد ریالی بانکهای دولتی و صندوق مهر رضا و نیز بهره بردن از شعب فاقد توجه اقتصادی بانکهای دولتی به راحتی فعالیت خود را آغاز کنند در حالی که صندوق‌های قرضالحسنه موجود و حتی بزرگترین نهاد فعال یعنی سازمان اقتصاد اسلامی با تحت پوشش قرار دادن 1200 صندوق برای تأمین حداقل سرمایه اولیه یک هزار میلیارد ریالی تعیین شده مشکل دارند.
از سوی دیگر از آنجا که عملیات بانکی در بانک قرضالحسنه با شرایطی که برای بخش غیردولتی تعیین شده فقط در چارچوب عقود قرضالحسنه با محدودیت‌های قانونی مواجه است، طبیعی خواهد بود که بخش خصوصی استقبال چندان نخواهد کرد.
این فرصت نابرابر نه تنها باعث استقبال صندوق‌های قرضالحسنه که فقط در چارچوب سنت سالم فعالیت می‌کنند، نخواهد شد بلکه صندوق‌های پرشماری که نام قرضالحسنه دارند اما اقدام به فعالیت پولی و پرداخت وامهای پلکانی و خلق پول می‌کنند را مجاب می‌سازد تا آنجا که توان دارند از تن دادن به قانون و نظارت بانک مرکزی شانه خالی کنند.
با این حال هنوز اختلاف بر سر نحوه راه اندازی بانک قرضالحسنه به‌طور عمیق وجود دارد از سویی بوروکراسی شدید در پرداخت وامهای کوچک قرضالحسنه در بانکهای دولتی باعث نارضایتی مردم شده و نادیده گرفته شدن عقود قرضالحسنه از سوی بانکهای دولتی و استفاده از منابع سپرده‌های قرض الحسنه برای پرداخت تسهیلات در قالب عقود دیگر مزید برعلت شده است.
از سوی دیگر این احتمال وجود دارد که جذب سپرده‌های قرضالحسنه بدون پرداخت جایزه در میان مدت امکان‌پذیر نبوده و در شرایط وجود تورم 2رقمی تجهیز منابع بانک‌ها دشوار شود و بانک قرض الحسنه را با ورشکستگی مواجه سازد.
با وجود اینکه بانک مرکزی بر اساس قانون عملیات بانکداری بدون ربا، قانون بازار غیرمتشکل پولی و قانون پولی و بانکی اجازه نظارت بر تمامی فعالان پولی و بانکی را دارد، می‌تواند بازارپولی کشور را نظام مند کند.
بانک قرض الحسنه و سیاستهای اصل 44
اصلی‌ترین ابهام حقوقی که نسبت به ایجاد بانک قرض الحسنه توسط دولت وجود دارد، این است که آیا تأسیس این بانک به لحاظ ماهوی با سیاستهای اصل 44 قانون اساسی مغایرت دارد یا نه؟ برای پاسخ به این پرسش باید به بازخوانی بندهای مربوط در سیاستهای یاد شده روی آورد.
در بند الف این سیاست‌ها، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌های صدر اصل 44 توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی مجاز اعلام شده که یکی از این زمینه‌ها بانکداری است.
از این‌رو بانکداری توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی، شرکتهای تعاونی سهامی عام و شرکتهای سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهامداران با تصویب قانون آزاد است.
در ذیل همین بند تصریح شده است: سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در فعالیت‌های صدر اصل 44، با توجه به حفظ حاکمیت دولت و استقلال کشور و عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی، طبق قانون تعیین می‌شود.
مدافعان ایجاد بانک قرضالحسنه توسط دولت استدلال می‌کنند که بند الف سیاستهای اصل 44، ورود بخش‌های غیردولتی به بانکداری را مجاز شمرده است و مانعی برای ورود و حضور دوباره دولت یا تداوم فعالیت در موارد صدر اصل 44 از جمله در بانکداری ایجاد نمی‌کند.
از سوی دیگر با توجه به ذیل بند الف، دولت اجازه دارد با هدف عدالت اجتماعی و رشد و توسعه اقتصادی، سهم بهینه خود را در عرصه بانکداری حفظ کند و چه بهتر که دولت با ایجاد و راه‌اندازی بانک قرضالحسنه، عدالت اجتماعی را با رویکرد ارائه خدمات و تسهیلات قرضالحسنه به اقشار کم درآمد و مشاغل کوچک را هدف قرار دهد.
بند ج سیاست های اصل 44 هم با اشاره به تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت تأکید دارد تا 80 درصد سهام بانکهای دولتی (مگر بانکهای مرکزی، ملی، سپه، صنعت و معدن، کشاورزی، مسکن، و توسعه صادرات) به بخش‌های غیردولتی (خصوصی، شرکتهای سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی)واگذار شود.
طرفداران ایجاد بانک قرضالحسنه دولتی بر اساس بند ج معتقدند: بر واگذاری سهام برخی بانکهای موجود دولتی و مانعی بر سر ایجاد بانک جدید نخواهد بود، بنابراین از نص و متن سیاستهای اصل 44 نمی‌توان استنباط کرد که ایجاد بانک قرض الحسنه با سرمایه و مدیریت و مالکیت دولت با سیاستهای یاد شده مغایرت دارد.
کما اینکه قرار است بانک قرضالحسنه دولتی به تدریج در قالب همین سیاستهای اصل 44 به بخش غیردولتی واگذار شود. اما این استنباط و استدلال مدافعان و طرفداران ایجاد بانک قرضالحسنه دولتی با ابهام حقوقی و تناقض مفهومی همراه است.
اگر هدف واقعی و بنیادین سیاستهای اصل 44 را گذر از اقتصاد متمرکز و دولتی به سمت اقتصاد مردمی و رقابتی بدانیم که در این فرآیند مشارکت مردم در سرنوشت اقتصادی خویش نهادینه شده باشد تا انقلاب اقتصادی ایجاد شود، تردید نباید کرد که بسترسازی برای حضور و ورود دوباره دولت به تصدی‌گری‌ها در تمام یا بخشی از موارد صدر اصل 44 از جمله بانکداری نقض غرض بوده و با ابطال پنهان مجوز حضور بخش غیردولتی در این حوزه‌ها، روح کلی حاکم بر سیاستهای اصل 44 مخدوش خواهد شد.
از سوی دیگر وقتی مجموعه حاکمیت نظام به این اجماع می‌رسد که بخش غیردولتی در صدر اصل 44 هم اجازه فعالیت داشته باشد، این بدین معناست که حضور و فعالیت بخش خصوصی و تعاونی «تشریفاتی »نبوده و از سر «ضرورت» است و بازگذاردن راه ورود دولت حتی با اقتدار قانونی دولتها، انگیزه‌های اندک برای حضور غیردولتی‌ها را از میان خواهد برد و انحصار و رقابت ناسالم و رانت‌های ناشی از آن سر بر می‌آورد و بخش غیردولتی ریسک نخواهد کرد.
در واقع تدبیر نظام این بوده که مالکیت، مدیریت و تصدی‌گری فعلی دولت فروگذاشته شود و تا اندازه تعیین شده در بطن سیاستهای اصل44 کفایت می‌کند و لزومی به تسری یا احیا نقش آفرینی دولت نیست.
نتیجه آنکه مغایرت ایجاد بانک قرض الحسنه از سوی دولت هم به لحاظ ماهوی و مفهومی با اهداف سیاستهای اصل 44، هم از حیث منطق اقتصادی با مشارکت پذیری مردم در سرنوشت خویش، انکارناشدنی است و باید اهداف نهان و آشکار دیگری از ایجاد بانک قرضالحسنه را جویا شد چه اینکه قرضالحسنه یک سنت الهی است که با بسترسازی دولت توسط مردم احیا می‌شود نه اینکه دولت فرمان آن را به دست گیرد.