به تصریح آیت‌الله هاشمی شاهرودی «دستگاه قضایی با توجه به انبوه پرونده‌هایی که در این زمینه در محاکم موجود است و خسارت‌های مادی و معنوی فراوانی که به اقتصاد ملی، مردم و دستگاههای اجرایی و بیت‌المال از این ناحیه وارد می‌شود، به این نتیجه قطعی رسیده است که باید برخورد قاطعی با پدیده شوم زمین‌خواری و مشکلات ناشی از آن صورت دهد. در این راه هم نیازمند همدلی و همکاری دولت و مجلس است.»
با این همه، تجاوز به اراضی ملی و عرصه‌های منابع طبیعی با شدت و حدت ادامه دارد؛ تا آنجا که در حاشیه پایتخت و به عبارتی بیخ گوش مسئولین هر از گاهی نام باند زمین‌خواری برملا می‌شود. برای نمونه طی روزهای گذشته، مدیر کل محیط زیست استان تهران اعلام کرد: «حدود 10 میلیون و 634 هزار مترمربع از اراضی تحت حفاظت این اداره به تصرف زمین‌خواران درآمده که با کمک دادسرای ناحیه 3 زمین‌خواری حدود 60 درصد این اراضی خلع‌ید و به سازمان محیط‌زیست عودت داده شده است.» با این همه وی از تصرف 1700 هکتار اراضی منطقه حفاظت شده جاجرود خبر می‌دهد و می‌گوید:« 74 پرونده زمین‌خواری به ارزش 532 میلیارد تومان در استان تهران در حال بررسی است.» و البته این موارد نمونه‌ای از هزاران هکتار زمین‌خواری است که همچون حوزه، اراضی ملی و منابع طبیعی کشور را تهدید می‌کند.
این که آیا ضعف قوانین به این معضل دامن زده و یا مشکل را باید در جای دیگری جست‌وجو کرد، محور گزارشی است که در پی می‌آید.
در این گزارش مباحث حقوقی و قانونی منابع طبیعی در گفت‌وگو با مدیرکل سابق دفتر حقوقی سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور بررسی و تبیین شده است.
پیشینه قوانین منابع طبیعی
غلامعلی فروغی در گفت‌وگو با همشهری نخست به پیشینه قوانین مرتبط با منابع طبیعی اشاره می‌کند و می‌گوید: «با تصویب قانون ثبت در سال 1310، افراد صاحب ملک، مکلف شدند برای ملک خود سند بگیرند. یعنی قانونگذار، ثبت اجباری برای املاک را مطرح کرد.
املاک هم که بر اساس قانون مدنی تعریف شده است، طبق قانون مدنی، ملک عبارت است از جایی که احیا شده و به صورت باغ، مزرعه و یا زمین در مالکیت فرد قرار گرفته باشد؛ چرا که اصل این بود که زمین منابع طبیعی و در اختیار حکومت است، اما اگر فردی با مجوز قانونی جایی را احیا می‌کرد می‌توانست مالک آن باشد.
پس از تصویب قانون ثبت، باید قاعدتاً حدود 12 میلیون هکتار آبادی کشور به ثبت می‌رسید. این 12 میلیون آبادی هم شامل ادارات، ساختمان‌های دولتی، باغ و همه مجموعه‌هایی می‌شد که از حالت طبیعی خارج و به یک تأسیسات یا مستحدثاتی تبدیل شده بود. روال ثبت هم این بود که هر کس طی اظهارنامه‌ای ادعای مالکیت خود را به ثبت اعلام می‌کرد و پس از آگهی، در صورت نداشتن معترض، سند به نام فرد صادر می‌شد.
متأسفانه در آن مقطع زمانی نه منابع طبیعی چندان فعال بود و نه وزارت اقتصاد که حاکم بر کل منابع ملی و املاک دولتی بود، در نتیجه در آن زمان 148 میلیون هکتار از کل مساحت 164 میلیون هکتاری کشور به نام اشخاص و تحت عنوان آبادی و ملک به ثبت رسید. در حالی که در آن زمان، بنا بر اعلام رسمی سازمان آمار، کل آبادیهای کشور مساحتی حدود 12 میلیون هکتار را شامل می‌شده است.
در پی آن، در سال 1341 اعلام شد تنها برای محدوده‌ای سند مالکیت صادر می‌شود که آباد باشد. در آن مقطع زمانی یعنی سال 41، بر اساس ادعای افراد 115 میلیون هکتار آبادی وجود داشت. در حالی که مساحت واقعی آبادی‌ها در آن زمان 16 میلیون هکتار بود.»
وی می‌افزاید: «از سال 41 تاکنون و به عبارتی در حال حاضر بنا به اعلام سازمان آمار، مساحت کل آبادی‌ها 20 میلیون هکتار است یعنی باید حداکثر سند 20 میلیون هکتار در دست مردم باشد. در صورتی که ما یک سابقه ثبتی 148 میلیون هکتاری در دست مردم داریم و همین مسئله مشکل‌ساز شده است.»
ضعف در اجرای قوانین
فروغی با تأکید بر این‌که قوانین شفاف است و مشکلی در نفس قانون وجود ندارد، تصریح می‌کند: «بنا بر قانون ملی شدن، تمام اسناد مالکیتی که در گذشته صادر شده باطل است و باید اسناد جدید مالکیت به نام مالکین صادر شود؛ اما از آنجایی که سازمان ثبت و منابع طبیعی برای اجرای این قانون همراهی و اهتمام لازم را نداشته‌اند در این مقطع، سند مالکیت جدیدی صادر نشده است و تنها به این اکتفا شده که اسناد مالکیت قبلی و اسناد بخش‌هایی که ملی بوده به نام دولت منتقل شود.
نتیجه این‌که هر جا سند به نام دولت منتقل نشده، افرادی مدعی مالکیت آن شده‌اند. حال آن‌که بر اساس قانون ملی شدن، کل عرصه کشور ملی است و در این میان باغات، مزارع، خانه‌های روستایی و مواردی از این قبیل که مستثنیات از قانون ملی محسوب می‌شوند را می‌توان بر اساس موارد مصرحه در قانون ثبت به مالکیت افراد درآورد و ثبت مکلف است طبق گواهی منابع طبیعی، برای این موارد اسناد مالکیت جدید صادر کند؛ کاری که اگر صورت گرفته بود امروز این همه مشکل وجود نداشت.»
ضعف سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری
به اعتقاد این کارشناس ارشد حقوق منابع طبیعی، در این میان سازمان جنگلها و مراتع به‌جای این‌که در پی اجرای قانون باشد به دلیل آن‌که به ازای پیگیری اسناد و ممیزی هر هکتار، مبلغی پرداخت می‌شود، همواره به دنبال آن بوده که اراضی کل کشور را ممیزی کند و برای آن سند بگیرد هر سال هم بودجه‌ای برای این کار گرفته است. در حالی که وظیفه سازمان در وهله نخست پیگیری و اعمال قانون بوده نه ممیزی اراضی.
نتیجه آن که امروز هر کسی هر سندی را می‌تواند در دست بگیرد و ادعای مالکیت بکند، اکثر این اسناد هم همان سندهایی است که قبل از قانون ملی شدن صادر شده است.فروغی در ادامه می‌گوید: «از یک سو، قانون ملی شدن به طور مطلوب اجرا نشده، از سویی دیگر ماده واحده‌ای تصویب شد مبنی بر این که اگر در اجرای قانون ملی شدن مشکلی وجود داشته باشد- چه به ضرر مردم و چه به ضرر دولت باشد- باید اصلاح شود و این خود بر مشکلات دامن زده است یعنی به جای این که به دنبال اجرای قانون ملی شدن باشد، بستری برای تجاوز و تصرفات فراهم ساخته است چرا که از این طریق بسیاری از افراد با ادعای این که ملکی را آباد کرده‌اند متقاضی سند مالکیت آن شدند در حالی که این ملکی که آباد است ملک منابع طبیعی است که تصرف شده است. بدین ترتیب بسیاری از متجاوزان به عرصه‌های منابع طبیعی و اراضی ملی از کانال کمیسیون ماده واحده و دستگاه قضایی، امیدوارند که دوباره بتوانند مالک اراضی و عرصه‌های تصرفی بشوند.
نتیجه این شیوه عملکرد آن شده که طی چند سال اخیر حدود 200 کیلومتر مربع از اراضی ملی و منابع طبیعی شمال تهران به تصرف افراد سودجو و فرصت‌طلب و زمین‌خواران درآید و با همین ترفند این افراد توانستند اراضی ملی را به غیر‌ملی تبدیل کنند. زمین‌هایی که در بدترین شرایط هر متر مربع آن حداقل 200 هزار تومان قیمت دارد.»
نکته‌ای که در این میان قابل توجه است، این که مدیر کل محیط زیست استان تهران در واقع یکی از نقاط ضعف در صیانت از مناطق تحت حفاظت سازمان متبوع خود را در دست نداشتن اسناد مالکیت آن ذکر می‌کند و می‌گوید: «متأسفانه اسناد اراضی تحت حفاظت سازمان همچنان در دست منابع طبیعی است و دادگاه نیز منابع طبیعی را متولی می‌داند، لذا جهت رفع این مشکل توافق با اداره کل منابع طبیعی استان تهران انجام دادیم که براساس آن قرار است تمام اسناد مناطق چهارگانه به اداره کل محیط زیست استان واگذار شود.»
اما غلامعلی فروغی در این باره اعتقاد دیگری دارد: «براساس توافق موجود میان سازمان جنگلها و محیط زیست، این دو سازمان در خصوص مناطق تحت حفاظت سازمان محیط زیست فعالیت مشترکی دارند. یعنی در عین حالی که محیط زیست از بعد زیست محیطی متولی این عرصه‌هاست، سازمان جنگلها به عنوان نماینده دولت از حقوق مالکیت دولت در این عرصه‌ها دفاع می‌کند.
ولی متأسفانه از زمانی که بحث سند دار شدن منابع طبیعی و مالکیت‌های عمومی مطرح شد، دستگاههای مختلف از جمله سازمان حفاظت محیط زیست به منابع طبیعی فشار می‌آورند که اسناد اراضی را به نام این سازمان‌ها منتقل کنید. این در حالی است که دولت انتقال سند به نام دستگاههای دولتی را منتفی اعلام کرده است. یعنی با تصویب ماده 69 در قانون اصلاح مقررات مالی بحث انتقال سند به دستگاه دولتی منتفی شده است. براساس این مصوبه، هرگاه بخشی از اراضی در اختیار دستگاهی قرار بگیرد، اصل مالکیت آن از طریق منابع طبیعی متعلق به دولت است و تنها حق بهره‌برداری به دستگاه مربوطه واگذار می‌شود.»
وی تصریح کرد: «در بحث محیط زیست، مسأله بحث واگذاری نیست. بحث مسئولیت‌های متفاوتی است که قانونگذار روی این عرصه‌ها پیش‌بینی کرده است. طرح انتقال سند، یکی از بحث‌های انحرافی است که متأسفانه در کشور ما در بحث اسناد منابع طبیعی و اسناد دستگاههای دولتی حاکم شده است. در حالی که طبق ماده 26 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگلها و مراتع، رئیس سازمان جنگلها می‌تواند به محیط زیست یا هر دستگاه یا فرد بخصوصی برای پیگیری دعاوی نمایندگی بدهد. لذا هیچ نیازی به سند نیست و این تنها یک بحث انحرافی است.»
بخشی نگری مانعی برای اجرای قوانین
فروغی با اشاره به این که ضروری است تکلیف اراضی ملی و عرصه‌های منابع طبیعی یک‌بار برای همیشه مشخص شود می‌گوید:« دستگاه قضایی، سازمان ثبت و منابع طبیعی اگر با دید ملی و فارغ از بخشی نگری مسائلی مربوط به سند و تشخیص منابع طبیعی و چگونگی حفظ آن را حل و فصل کنند دیگر جایی برای زمین‌خواری باقی نمی‌ماند. اما متأسفانه بخشی‌نگری مانع از تحقق این امر شده، یعنی هر دستگاهی معتقد است دید بهتری دارد ضمن آن که در این میان همواره افرادی به دلیل منافع خود مانع از تحقق این امر شده‌اند.»
به عقیده این کارشناس، کل عرصه کشور طبق قانون، ملی است و نیازمند سند مالکیت جداگانه نیست. بلکه املاکی که در عرصه ملی کشور طبق مقررات و با توجه به تعاریف قانون مدنی احداث و ایجاد شده براساس تعریف قانون مدنی و ملی شدن می‌تواند دارای سند شود.
به زعم این کارشناس ارشد حقوق منابع طبیعی، «مشکلی که امروز ما با آن مواجهیم، ضعف در اجرای قوانین است چرا که قانون صریح و شفاف است و در آن به صراحت آمده که املاک باید به ثبت برسد بنا به تعریف ماده 141 قانون مدنی هم ملک جایی است که در اثر احیا آباد شده و از طریق انتقالات بعدی (اعم از قهری و مالکیت) به دیگران رسیده باشد.
پس ریشه مالکیت، آبادی با مجوز بوده و قانونگذار هم برای آبادیهای تا سال 41 مجوز داده است. بعد از سال 41 تبدیل و واگذاری بخش‌هایی که طبق طرح آمایش سرزمین قابل تبدیل و واگذاری بوده، مشخص شده که مراتع غیرمشجر چگونه باید تبدیل بشود. پس، از نظر قانون مشکلی وجود ندارد.
اما همین قانون که تا این اندازه شفاف است اجرا نمی‌شود. یعنی قانونی که سال 41 تصویب شده هنوز اجرا نشده است و همان منافعی که وجود داشته نگذاشته این قانون به مرحله اجرا درآید؛ کسی هم همت یا جرأت اجرای آن را نداشته است.»