پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، در 7 اردیبهشت 1339 قانونی تحت عنوان «قانون راجع به شورای دولتی» مشتمل بر 32 ماده و 3 تبصره به تصویب کمیسیون مشترک مجلسین وقت رسید که هیچگاه به مرحله اجرا درنیامد.
با پیروزی انقلاب، با رویکرد «ایجاد نظام اداری صحیح» و «محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی»، نهادی نوین در اصول 170 و 173 قانون اساسی پایه‌گذاری شد که با تصویب نخستین قانون آن مشتمل بر بیست و پنج ماده و نه تبصره توسط مجلس شورای اسلامی در چهارم بهمن ماه 1360، از مهرماه سال بعد، این نهاد فعالیت خود را آغاز نمود.
بعدها قانون دیوان عدالت اداری چندین بار از سوی مجلس شورای اسلامی مورد تفسیر و اصلاح قرار گرفت تا سرانجام در نهم خرداد سال 1385، قانون جدید دیوان به تصویب مجلس رسید که البته با توجه به ایراداتی که شورای محترم نگهبان بر برخی از مواد این قانون وارد دانسته بود، راهی مجمع تشخیص مصلحت نظام شد.
مجمع در تاریخ 25/9/1385 با جایگزینی ماده (13) و بند (1) ماده (19)، قانون دیوان را موافق با مصلحت نظام تشخیص داد و بدین ترتیب دومین قانون دیوان، به مرحله اجرا درآمد.
آیین دادرسی حاکم بر دیوان عدالت اداری هم اکنون، با توجه به این که در ماده 48 قانون دیوان مقرر شده است که «قوه قضائیه موظف است ظرف شش‌ماه لایحه آئین دادرسی دیوان را تهیه و از طریق دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.
تا زمان تصویب آئین‌دادرسی مزبور، بر طبق این قانون و قوانین سابق عمل خواهد شد»، آیین‌نامه‌ای است که در 19 اردیبهشت سال 1379 به تصویب ریاست محترم قوه قضاییه وقت رسیده و بعدها در سال 1384 اصلاحات و الحاقاتی در آن صورت گرفته است.
مأموریت، اهداف و وظایف اساسی و محوری دیوان عدالت اداری
در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی آمده است: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می¬کند.» بر این اساس، در قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، قانونگذار مقرر داشته است:
- الف) رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین و ادارات و آئین‌نامه‌های دولتی، در صورتی که تصمیمات، اقدامات یا مقررات با قانون یا شرع مخالفت داشته باشند یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده باشند، در قلمرو صلاحیت دیوان عدالت اداری خواهند بود؛ به عبارتی دیگر، در صورتی که «تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود»، قابل اعتراض باشند، موضوع صلاحیت دیوان خواهند بود.
- ب) تنها اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی می‌توانند در شعب دیوان، در جایگاه خواهان قرار گیرند، چراکه طبق رأی وحدت رویه شماره 37، 38 و 39 هیأت عمومی دیوان عدالت مصوب 10/7/1368، «نظر به این که در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‌شود و مستفاد از بند یک ماده 11 دیوان [قانون مصوب 1360] نیز اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی می‌باشند. علیهذا شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمیباشد.»
در رابطه با اعتراض به مقررات و نظامات دولتی و شهرداریها در هیأت عمومی دیوان، طبق ذیل اصل 170 قانون اساسی، «هرکس»، اعم از اشخاص حقیقی یا حقوق خصوصی و حقوق عمومی می‌تواند ابطال مقررات «مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه» را درخواست نماید.
- پ) «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها وتشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها» و همچنین «تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور ... در امور راجع به وظایف آنها» می¬توانند موضوع شکایت در شعب دیوان عدالت اداری قرار گیرند. به موجب «قانون تفسیر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» مصوب 1374، «رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و‌مؤسسات عمومی غیر دولتی نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد.» بر این اساس، شعب دیوان عدالت اداری صالح به رسیدگی دعاوی علیه سازمان‌های غیردولتی مردم نهاد (NGO ها) که در زمره نهادهای حقوق خصوصی هستند و ارتباط ارگانیکی با دولت ندارند، نیستند. در مواردی که تصمیمات و اقدامات موضوع شکایت در صلاحیت شعب دیوان هستند، شعبه رسیدگی کننده چنانچه تشخیص دهد که این اعمال موجب تضییع حقوق اشخاص شده‌اند، حکم مقتضی مبنی بر نقض رأی یا لغو اثر از تصمیم و اقدام مورد شکایت یا الزام طرف شکایت به اعاده حقوق تضییع شده، صادر می‌نماید.
علاوه بر این، به موجب بندهای (2) و (3) ماده 13 قانون دیوان، رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها و رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری [در حال حاضر، قانون مدیریت خدمات کشوری] و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (1) ماده 13 و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی، در قلمرو صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است. البته لازم بذکر است طبق تبصره 2 ماده مذکور، «تصمیمات و آراء دادگاهها و سایر مراجع قضائی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمیباشد.»
- ت) به موجب ماده 19، «رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آئین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص»، «صدور رأی وحدت رویه در مورد آراء متناقض صادره از شعب دیوان» و «صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد»، در هیأت عمومی دیوان صورت می¬گیرد. البته لازم به ذکر است که «رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول این ماده خارج است.» در مواردی که مقررات و نظامات دولتی و شهرداریها مورد اعتراض قرار می¬گیرند، چنانچه هیأت عمومی اعتراض را وارد بداند، می¬تواند تمام یا قسمتی از مصوبه را ابطال نماید. «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت مذکور اثر آن را از زمان تصویب مصوبه اعلام نماید.»
ساختار تشکیلاتی و گستره دیوان عدالت اداری در سطح کشور
طبق قانون مصوب 1385، «دیوان عدالت اداری ...، در تهران مستقر می‌باشد. تعیین تعداد شعب دیوان، به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضائیه است.»
بر این اساس، دیوان عدالت اداری متمرکز است و سازمان اقماری یا وابسته به خود ندارد. دیوان همانند سازمان بازرسی کل کشور، از سازمانهایی است که زیرنظر رئیس قوه قضاییه اداره می‌شود و همچنانکه از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برمی‌آید دیوان عدالت، یکی از مراجع خاصّ قضایی است که به نوع بخصوصی از تظلمات و شکایات، یعنی تظلمات و شکایات مردم نسبت به مقررات، مأموران و واحدهای دولتی رسیدگی می‌نماید و این موضوع که دعاوی مورد رسیدگی در دیوان، «فی‌نفسه واجد ماهیت قضائی» (مدنی و کیفری) نیستند، بلکه اختلافاتی هستند که از «ماهیت اداری» برخوردارند، موجبی برای شبهه در قضایی بودن نهاد دیوان عدالت نخواهد بود.
با وجود این که دیوان، نهادی متمرکز است، اما به موجب جزء (2) بند (ز) ماده 211 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394 ـ 1390) مصوب 1389، به منظور تسهیل در رسیدگی به پرونده‌ها و ارتقاء کیفیت رسیدگی به پرونده‌ها، قوه قضائیه مکلف شده است تا از محل منابع و امکانات موجود نسبت به ایجاد دفاتر نمایندگی استانی دیوان عدالت اداری در محل دادگستری استانها اقدام کند.
همچنین در لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان که در مجمع تشخیص مصلحت نظام تحت بررسی است، «دفاتر نمایندگی استانی دیوان» پیش‌بینی شده‌اند. به موجب این لایحه، دفاتر مزبور، کارویژههای «راهنمایی و ارشاد مراجعان، پذیرش و ثبت دادخواست‌ها و درخواست‌های شاکیان، ابلاغ نسخه دوم شکایات یا آرای صادر شده از سوی دیوان در حوزه آن دفتر که از طریق نمابر یا پست الکترونیکی یا به هر طریق دیگری از دیوان دریافت کرده‌اند و انجام دستورات واحد اجرای احکام دیوان در حوزه مربوط به آن دفتر» را برعهده دارند.
در حال حاضر با توجه به قانون دیوان مصوب 1385، رئیس دیوان با حکم رئیس قوه قضاییه منصوب می‌شود و کارویژههای قضایی و اداری مذکور در قانون را برعهده دارد. وی می‌تواند به تعداد مورد نیاز معاون و مشاور داشته باشد.
همچنین به موجب ماده 5 قانون مزبور، «تشکیلات قضایی و اداری دیوان، توسط رئیس دیوان پیشنهاد و به تصویب رئیس قوه قضاییه می‌رسد.» که بر این اساس، ساختار تشکیلات قضایی دیوان عدالت اداری عبارت است از:
- الف) شعب دیوان: در حال حاضر 33 شعبه در دیوان به فعالیت مشغولند. هر شعبه دیوان دارای یک رئیس و دو مستشار است. رئیس دیوان که با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب می‌شود، رئیس شعبه اول دیوان نیز می‌باشد. قضات دیوان به پیشنهاد رئیس دیوان و با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب می‌شوند. قضات دیوان باید دارای پانزده سال سابقه کار قضائی باشند. درمورد قضات دارای مدرک کارشناسی ارشد یا دکتری در یکی از گرایشهای رشته حقوق یا مدارک حوزوی معادل، داشتن ده سال سابقه کار قضائی کافی است. قضات شاغل در دیوان و قضاتی که حداقل پنج سال سابقه کار قضائی در دیوان دارند، از شمول این حکم مستثنی هستند. درصورت مرخصی یا عدم حضور رئیس شعبه به مدت بیش از دو هفته متوالی، یکی از دادرسان علیالبدل با ابلاغ رئیس دیوان جایگزین وی می‌شود. همچنین هرگاه رئیس شعبه اول در رأی شرکت نداشته باشد، با ابلاغ وی یکی از دادرسان علیالبدل در رسیدگی و صدور رأی مشارکت می‌نماید.
ملاک در صدور رأی در شعب دیوان، نظر اکثریت است. آراء صادره توسط شعب دیوان قطعی است. شعب دیوان می‌توانند در صورتی که لازم تشخیص بدهند، از نظرات کارشناسان موضوع ماده 9 قانون دیوان استفاده نمایند. به موجب این ماده، «تعدادی کارشناس از رشته‌های مورد نیاز دیوان که حداقل دارای ده سال سابقه کار اداری و مدرک کارشناسی یا بالاتر باشند، به عنوان مشاور دیوان تعیین می‌شوند. در صورت نیاز به مشاوره و کارشناسی، به درخواست شعبه، پرونده به مشاور یا مشاوران ارجاع می‌شود. شعبه پس از ملاحظه نظر مزبور مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
- تبصره 1 - مشاوران موضوع این ماده لازم است علاوه بر شرط علمی و سابقه کار مندرج در این ماده، دارای شرایط مذکور در بندهای (1) تا (4) ماده واحده قانون شرایط انتخاب قضات مصوب 14/2/1361 نیز باشند.
- تبصره 2 - مشاوران مزبور پس از احراز صلاحیت با حکم رئیس قوه قضائیه به صورت استخدام رسمی یا قراردادی منصوب می‌شوند و حقوق و مزایای آنان برابر با حقوق و مزایای دادرسان علیالبدل دیوان خواهد بود.»
- ب) شعب تشخیص: به‌منظور تجدیدنظر در آراء شعب دیوان در مواردی که در مواد 16، 18، 37 و 43 قانون دیوان عدالت اداری مشخص شده است، شعب تشخیص دیوان که در حال حاضر، دو شعبه تشخیص در دیوان وجود دارد، از یک رئیس یا دادرس علیالبدل و چهار مستشار تشکیل یافته است و ملاک در صدور رأی، نظر موافق حداقل سه عضو است. بر این اساس، اولاً «در صورتی که حداقل یکی از دو قاضی یا دو قاضی از سه قاضی صادرکننده رأی، متوجه اشتباه شکلی یا ماهوی در رسیدگی خود شوند، ضمن اعلام نظر مستند و مستدل مکتوب، پرونده را جهت ارجاع به شعبه تشخیص به دفتر رئیس دیوان ارسال می‌نمایند.» ثانیاً، «در صورتی که رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان، آراء دیوان را واجد اشتباه بیّن شرعی یا قانونی تشخیص دهد، موضوع جهت بررسی به شعبه تشخیص ارجاع می‌شود. شعبه مزبور در صورت وارد دانستن اشکال، اقدام به نقض رأی و صدور رأی مقتضی می‌نماید.» ثالثاً، «در صورتی که محکوم‌علیه از اجراء رأی استنکاف نماید با رأی شعبه صادرکننده حکم، به انفصال موقت از خدمات دولتی تا پنج سال و جبران خسارت وارده محکوم می‌شود. رأی صادره ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در شعبه تشخیص دیوان می‌باشد.» و رابعاً، در موارد صدور رأی وحدت رویه در رابطه با آراء متعارض، «در مورد احکامی که در هیأت عمومی مطرح و غیرصحیح تشخیص داده می‌شود شخص ذی‌نفع ظرف یک ماه از تاریخ درج رأی در روزنامه رسمی حق تجدیدنظرخواهی در شعب تشخیص را دارد و شعبه تشخیص موظف به رسیدگی و صدور رأی بر طبق رأی مزبور است.» شعب تشخیص علاوه بر صلاحیت¬های مزبور، صلاحیت رسیدگی به سایر پرونده‌ها را نیز دارند.
لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی در لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان، شکل‌گیری دوباره شعب تجدیدنظر در دیوان را تصویب نموده است که با نهایی و لازم الاجرا شدن این مصوبه، شعب تشخیص پس از رسیدگی به پرونده‌های موجود، منحل و شعب تجدیدنظر جایگزین آن خواهند شد.
- پ) هیأت عمومی دیوان: طبق ماده 11 قانون دیوان، «هیأت عمومی دیوان به منظور ایفاء وظایف و اختیارات مندرج در این قانون، با شرکت حداقل دو سوم قضات دیوان به ریاست رئیس دیوان و یا معاون قضائی وی تشکیل می‌شود و ملاک در صدور رأی، نظر اکثریت اعضای حاضر می‌باشد.»
وظایف و اختیارات این هیأت در ماده 19 به ترتیب ذیل مقرر شده‌اند:
- «1- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آئین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.
- 2 - صدور رأی وحدت رویه در مورد آراء متناقض صادره از شعب دیوان.
- 3 - صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.»
به موجب تبصره ماده 11 قانون دیوان، «مشاوران موضوع ماده (9) این قانون می‌توانند با دعوت رئیس دیوان بدون حق رأی، در جلسات هیأت عمومی شرکت کرده و درصورت لزوم نظرات کارشناسی خود را مطرح نمایند.»
علاوه بر این لازم به ذکر است در کنار هیأت عمومی دیوان، از سال 1385، کمیسیون‌هایی تخصصی شکل گرفته‌اند که پرونده‌هایی که با موضوع اعلام تعارض و تناقض آرای صادره از شعب دیوان یا ابطال آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های دولتی به هیئت عمومی ارجاع می‌شود، قبل از طرح و بررسی و صدور رأی بر اساس موضوع مربوط بین این کمیسیون‌ها تقسیم می‌شود و اعضای کمیسیون، مدیران ارشد یا کارشناسان سازمان‌های دولتی مرتبط با موضوع در جلسات هفتگی هر یک از کمیسیون‌ها، به بحث و بررسی و اظهارنظر کارشناسی در خصوص هریک از پرونده‌ها می‌پردازند.
در نتیجه پس از یک یا چند جلسه مشورتی و کارشناسی نسبت به اتخاذ و اعلام نظریه کارشناسی اقدام می‌نمایند. این نظریه در صحن هیئت عمومی دیوان از سوی مخبر کمیسیون به اطلاع کلیه حضار می‌رسد و قضات شرکت کننده در هیئت عمومی بر اساس نظریه کارشناسی و تخصصی اعلام شده صدور رأی می‌کنند.
همچنین علاوه بر پرونده‌های هیئت عمومی، پرونده‌های مطرح شده در شعب دیوان و از جمله شعب تشخیص در صورت پیچیدگی، ابهام و نیاز به اظهارنظر کارشناسی و تبادل نظر با مدیران ارشد و کارشناسان سازمان‌های دولتی در کمیسیون‌ها طرح و تحت بررسی قرار می‌گیرد. نهاد کمیسیونهای تخصصی دیوان در بند (ل) از ماده 211 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مورد تأیید قانونگذار قرار گرفته است. در این بند آمده است: «دیوان عدالت اداری مکلف است از طریق تقویت کمیسیونهای تخصصی و افزایش تعداد مشاوران و کارشناسان و برگزاری دوره‌های آموزشی تخصصی قضات ضمن افزایش تعامل با دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (5) قانون محاسبات عمومی کشور و اشراف به موضوعات تخصصی مورد شکایت، افزایش دقت و سرعت رسیدگی به پرونده‌ها و کاهش زمان دادرسی را فراهم نماید.»
- ت) واحد اجرای احکام: طبق ماده 12 قانون دیوان، «به منظور اجراء احکام صادره از شعب دیوان، واحد اجراء احکام زیرنظر رئیس دیوان یا یکی از معاونان وی تشکیل می‌شود و تعدادی دادرس علیالبدل اقدام به اجراء احکام صادره می‌نمایند.» به موجب ماده 35 همین قانون، ترتیب اقدام واحد مزبور به قرار زیر است:
«در صورت استنکاف شخص یا مرجع محکوم‌علیه از اجراء رأی، شعبه صادرکننده رأی، به درخواست محکوم‌له، موضوع را به رئیس دیوان منعکس می‌کند. رئیس دیوان یا معاون او مراتب را جهت اجراء به یکی از دادرسان واحد اجراء احکام ارجاع می‌نماید.»
در خصوص ساختار تشکیلات اداری دیوان عدالت نیز به موجب مصوبه اخیر ریاست محترم قوه قضاییه (13/7/90)، این ساختار به ترتیب زیر می‌باشد:
- الف) ریاست دیوان: علاوه بر معاونت‌های مختلفی که زیرنظر ریاست دیوان به فعالیت مشغولند، «حوزه ریاست و روابط عمومی»، «دفتر برنامه‌ریزی، آمار و فناوری اطلاعات» و «دفتر حفاظت و اطلاعات» از واحدهای زیرنظر ریاست دیوان هستند.
- ب) معاونت قضایی (امور شعب و استانها): به موجب نمودار سازمانی مصوب، در زیرمجموعه این معاونت، دو اداره کل «دبیرخانه و امور استانها» و «امور شعب» فعالیت خواهند داشت.
- پ) معاونت قضایی (امور هیأت عمومی): «اداره کل هیأت عمومی» و «اداره کل کمیسیونهای تخصصی» واحدهای زیرمجموعه این معاونت به شمار می‌آیند.
- ت) معاونت قضایی (آموزشی و پژوهشی): در این معاونت، «اداره کل آموزش» و «دفتر پژوهش» به فعالیت می‌پردازند.
- ث) معاونت قضایی (امور اجرای احکام و نظارت و ارزشیابی): «اداره کل ابلاغ و اجرای احکام» و «دفتر نظارت و ارزشیابی» واحدهای زیرمجموعه این معاونت هستند.
- ج) معاونت حفظ و توسعه منابع: در زیرمجموعه این معاونت، سه اداره کل «امور اداری»، «امور مالی» و «پشتیبانی و رفاه» فعالیت می‌کنند.