اما فارغ از چرایی تشکیل این هیأت، آیا اساسا رئیس‌جمهور مسئولیتی درخصوص نظارت بر قانون اساسی دارد و آیا این مسئولیت درصورت صحت، قابل تفویض است و رئیس‌جمهور حق تشکیل نهاد ناظر بر اجرای قانون اساسی را دارد؟ عباسعلی کدخدایی، سخنگوی شورای نگهبان قانون اساسی به این سؤالات پاسخ داده است.
- علت مخالفت شورای نگهبان با تشکیل هیأت نظارت بر قانون اساسی چیست؟
نظری که شورای نگهبان از سال‌های ابتدای تشکیل تا‌کنون داشته و در مواقع مختلف و در دولت‌های متفاوت آن را بیان کرده مشتمل بر این بحث و استدلال است که آنچه از اصول متعدد قانون اساسی استنباط می‌شود، تفکیک نظارت از اجراست. در اصل113 قانون اساسی مسئولیت اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس‌جمهور گذاشته شده است. هم در قانون اساسی اولیه مصوب سال58 این مسئولیت برای رئیس‌جمهور بود و هم در اصلاحاتی که در سال68 انجام شد، باز این مسئولیت باقی ماند اما آیا مسئولیت اجرا شامل مسئولیت نظارت هم می‌شود یا خیر؟ در همه ادوار مختلف اعضای محترم شورای نگهبان معتقد بوده‌اند و هستند که از این اصل، مسئولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی استنباط نمی‌شود؛
یعنی مسئولیت اجرای قانون اساسی دربرگیرنده نظارت بر آن نخواهد بود. نکته دومی که اعضای محترم شورای نگهبان همواره بر آن تأکید داشته‌اند (ازجمله زمانی که لایحه اختیارات رئیس‌جمهور در سال82 به مجلس وقت تقدیم شد) این بود که در مواردی که قانون اساسی تشخیص یک موضوع و برداشت و نوع و کیفیت اعمال اختیارات را بر عهده نهادی مانند خبرگان رهبری یا شورای نگهبان یا مجمع تشخیص مصلحت قرار داده و برای دستگاه‌های دیگر وظیفه و اختیاری قرار نداده است، مسئولیت، اجرا شامل آن موارد نخواهد شد. یعنی در اینجا یک تفکیک مصداقی صورت گرفته است.
نهایتا اینکه رئیس‌جمهور به موجب اصل113، مسئولیت نظارت بر اجرای قانون اساسی را ندارد و در مواقعی که مسئولیت نظارت ندارد طبعا نمی‌تواند در راستای اجرای این مسئولیت نداشته تشکیلاتی ایجاد کند. با این سه استدلال اعضای شورای نگهبان در ادوار مختلف نظر مخالف خودشان را درخصوص تشکیل چنین تشکیلاتی اعلام کرده‌اند. شما سوابق را هم که ببینید در سال60 چنین مخالفتی ابراز شده، در اواسط دهه70 در دولت وقت باز شورای نگهبان اظهارنظر کرده است و در اوایل دهه80 درخصوص لایحه اختیارات رئیس‌جمهور باز چنین مخالفتی مشاهده می‌شود. بنابراین نظرات شورای نگهبان به نوعی تبیین شده است و مطلب جدیدی نیست.
- یعنی شورای نگهبان معتقد است که رئیس‌جمهور اساسا اختیاری برای نظارت بر قانون اساسی ندارد؟
بله دقیقا.
- استدلال موافقین این هیأت به‌همین اصل113 است و معتقدند این اصل رئیس‌جمهور را «مسئول» اجرای قانون اساسی دانسته و نه «مجری» و مسئول هم برای انجام مسئولیت خود باید لوازم و اختیاراتی ازجمله نظارت و پیگیری داشته باشد.
حالا ما حرفمان همین است که آیا از «اجرا» مفهوم نظارت استنباط می‌شود؟ اینکه نظارت از اجرا جدا ست را همه متفق‌القول هستند. اینکه رئیس‌جمهور مسئولیت اجرا دارد به این معنا نیست که مسئولیت نظارت را هم بر عهده دارد. ما اتفاقا اختلاف نظرمان همین‌جاست که اصل113می‌گوید رئیس‌جمهور مسئولیت اجرا را بر عهده دارد و حرفی از مسئولیت نظارت نزده است. این مسئولیت نظارت از کجا استنباط می‌شود؟ ما فکر می‌کنیم که در اصل113چنین مسئولیتی بر عهده رئیس‌جمهور قرار داده نشده است.
- قانون تعیین حدود اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور مصوب سال65 اشاره به اختیارات نظارتی رئیس‌جمهور دارد. آیا رئیس‌جمهور می‌تواند به استناد این قانون هیأت نظارت تشکیل دهد؟
توجه داشته باشید که این قانون در زمان قانون اساسی اول یعنی قانون اساسی سال58 نوشته شده است و بعدا مسئولیت حل اختلاف و تنظیم قوا که در همین اصل113 برای رئیس‌جمهور درنظر گرفته شده بود از دایره اختیارات رئیس‌جمهور خارج شد و در حیطه اختیارات رهبری در اصل110 قرار گرفت. بنابراین قانون اساسی در اصلاحات سال68 بخشی از اختیارات رئیس‌جمهوری را از وی سلب کرده است. ما اگر بخواهیم به آن قانون رجوع کنیم باید این ملاحظات را هم داشته باشیم ضمن اینکه ما در زمان لایحه اختیارات رئیس‌جمهور در سال82 نظرات مفصلی را در این خصوص منتشر کردیم که الان هم این نظرات بر قانون سال82 ناظر و حاکم است و اگر هم قرار است به این قانون استناد شود باید با درنظر گرفتن نظر شورای نگهبان در سال82 باشد.
- اما آن بخشی که مورد مناقشه است همان بخشی است که از حیطه اختیارات رئیس‌جمهور خارج نشده و این قانون هم به‌صراحت به اختیارات نظارتی رئیس‌جمهور اشاره می‌کند؛ ضمن اینکه براساس قانون اساسی شورای نگهبان اختیار تفسیر قوانین عادی را ندارد و تفسیر قوانین عادی با مجلس است.
عرض کردم که با توجه به‌نظراتی که شورای نگهبان در سال82 اعلام کرده است فعلا این نظر جدید شورای نگهبان محسوب می‌شود که بر قانون سال65 حاکم است چون قانون سال65 براساس قانون اساسی سال58 و قبل از اصلاح قانون اساسی تهیه شده بود. البته شورای نگهبان در حال تدوین نظریه تفسیری جدیدی است که به‌زودی نهایی و منتشر خواهد شد. وقتی این قانون به تأیید شورای نگهبان رسیده است یعنی ما هم آن را پذیرفته‌ایم. در همان قانون سال65 هم حق تشکیل نهاد یا مرجع یا هیأت به رئیس‌جمهور داده نشده است.
- اما ماده13 این قانون به رئیس‌جمهور اختیار انجام اقدامات لازم برای اجرای قانون اساسی مانند نظارت، کسب اطلاع، بازرسی و پیگیری را داده است و ماده14 این قانون هم به رئیس‌جمهور اجازه داده درصورت نقض، تخلف و اجرانشدن قانون اساسی به‌نحو مقتضی از طریق اخطار، تعقیب و ارجاع پرونده متخلفان به محاکم قضایی اقدام کند.
ولی بحثی از تشکیل هیأت مطرح نکرده است.
- نه، اما گفته خود رئیس‌جمهور این اختیار را دارد.
ببینید، اختیار شخص رئیس‌جمهور باز با این تفکیک است که در سال82 تأکید شده است؛ یعنی رئیس‌جمهور در جایی این اختیار را دارد که در قانون اساسی این اختیار برای رئیس‌جمهور لحاظ شده باشد و رئیس‌جمهور حق دخالت در نهادهای دیگر که براساس قانون اساسی این اختیار برعهده‌شان گذاشته شده را ندارد.
- رئیس‌جمهور حق اخطاردادن را دارد؟
با این ملاحظه که تداخلی در وظایف نهادهای دیگر نداشته باشد.
- اگر این هیأت آنگونه که دولت الان مدعی است، شأن مشورتی داشته باشد آیا باز هم از نظر شورای نگهبان دارای اشکال است؟
مشورت که ایرادی ندارد و حق رئیس‌جمهور است که مشورت بگیرد اما در حکمی که رئیس‌جمهور محترم برای دبیر هیأت و اعضا صادر کردند برخی از مواد این حکم اجرایی است و به این هیأت دستور داده شد که اقداماتی که جنبه اجرایی دارند انجام شود؛ ضمن اینکه در متن حکم هم هیچ اشاره‌ای به مشورتی‌بودن هیأت نشده است. ما صحبتی که با دولت داشتیم این بود که اگر واقعا این هیأت مشورتی است این را در ابلاغیه‌ای که صادر می‌کنند تصریح کنند چون اگر هیأت مشورتی باشد هیچ‌گونه استقلالی نخواهد داشت. ضمن آنکه در زمان تشکیل این هیأت در روزنامه‌های منسوب به دولت از این اختیارات دفاع کردند و به‌صراحت اعلام کردند که نظر دولت چیز دیگری است و اصلا بحثی از مشورت مطرح نبود.
- نظر شورای نگهبان درخصوص تشکیل معاونت نظارت بر اجرای قانون اساسی چیست؟
ما فکر می‌کنیم که در جاهایی که شأنی برای مقامات ازجمله رئیس‌جمهور در قانون اساسی درنظر گرفته شده است که تصریح بر شخص رئیس‌جمهور دارد- مانند اجرای قانون اساسی- این اختیارات باید شخصا انجام شود نه از طریق واسطه‌ها. اجرای قانون اساسی مسئولیت شخص آقای رئیس‌جمهور است و ایشان نمی‌تواند این مسئولیت را به شخص دیگری تفویض کند یا معاونتی برای انجام این مسئولیت تاسیس کند. البته این نظر شورا نیست بلکه نظر بنده است.
- آیا تشکیل این هیأت در ادامه موضوع زیر سؤال‌بردن «در راس امور بودن مجلس» و اثبات «در راس بودن رئیس‌جمهور» است؟
این یک بحث سیاسی است که من نمی‌خواهم وارد آن بشوم اما به هر حال ابهاماتی برای بعضی از مسئولین محترم وجود دارد که ما پیشنهاد می‌کنیم از طریق مراجع قانونی و راهکارهای قانونی مسئله را حل کنند نه تصمیم‌گیری‌های شخصی و موردی.
- الان هر سه‌قوه به نوعی مدعی نظارت بر قانون اساسی هستند. بالاخره مسئول نظارت بر قانون اساسی کدام قوه یا نهاد است؟
ما این عبارت «ناظر بر اجرای قانون اساسی» را در قانون اساسی نداریم اما تقسیماتی از جهت اختیارات و وظایف شده است؛ مثلا بخشی برعهده شورای نگهبان است از جهت تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی، بخشی هم از جهت حسن اجرای قوانین بر عهده قوه قضاییه است و بخشی بر عهده مجلس است. بنابراین این مسئولیت‌ها براساس اصول قانون اساسی متعدد و پراکنده است. ما نهاد واحدی برای نظارت بر قانون اساسی در خود قانون اساسی نداریم.
- آیا جای این نهاد در قانون اساسی خالی است؟
من فکر می‌کنم ضرورتی وجود نداشته است. الان هم این ضرورت را احساس نمی‌کنم چون الان مسئولیت‌ها میان نهادهای مختلف پراکنده شده و نهاد‌ها هم اگر وظایفشان را به خوبی انجام دهند ضرورتی برای تشکیل نهاد جدید وجود نخواهد داشت.
- دولت به تفاسیر شورای نگهبان چندان توجهی ندارد. به‌عنوان مثال در همین موضوع تشکیل هیأت دیدیم که به‌رغم مخالفت شورای نگهبان، هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی را تشکیل داد و در موضوع سرپرستی وزارت نفت هم در مقابل تفسیر شورای نگهبان مقاومت کرد.آیا تفاسیر شورای نگهبان ضمانت اجرایی دارند؟
من البته الان در مقام قضاوت بر اینکه دولت عمل کرده یا نکرده است نیستم چون شورای نگهبان چنین وظیفه‌ای ندارد. آنچه برعهده شورای نگهبان است این است که اگر مصوبه‌ای خلاف موازین شرعی یا قانون اساسی باشد اعلام و اگر برداشت اشتباهی از اصول قانون اساسی است با تفسیرش آن را اصلاح کند.
این نکته را هم باید مدنظر قرار بدهیم که همیشه ضمانت اجرا با برخورد‌های قضایی و حقوقی ایجاد نمی‌شود. ضمانت اجرا درخصوص قانون اساسی می‌تواند ایجاد باورهای قانونگرایی و باور به حاکمیت قانون باشد؛ اینکه ما اگر اختلاف نظری داریم به آن مرجع قانونی مراجعه کنیم و هرچه آن مرجع قانونی گفت بپذیریم ولو اینکه خلاف نظر شخصی ما باشد.
- الان این باور در مسئولین اجرایی وجود دارد؟
به‌نظر من این باور بین برخی از مسئولین ضعیف است.
- آیا رئیس‌جمهور حق نظارت بر نهادهای تحت نظر رهبری را از حیث اجرای قانون اساسی دارد؟
اصلا چنین حقی ندارد. همانطور که عرض کردم مسئولیت رئیس‌جمهور شامل نهادهایی که براساس قانون اساسی این حق را دارند (مانند مجلس خبرگان رهبری) نخواهد شد.