دکتر محمد هاشمی که در تدوین پیش‌نویس قانون اساسی سال59 نقشی فعال داشته در گفت‌وگو با همشهری نحوه شکل‌گیری این اصل مهم قانون اساسی و تغییرات بعدی آن را شرح می‌دهد. این استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی که در سال‌های بعد از تصویب قانون اساسی نیز به‌عنوان مشاور با رئیس‌جمهور وقت، آیت‌الله سیدعلی خامنه‌ای، همکاری داشته و در دولت اصلاحات نیز عضو هیأت نظارت بر قانون اساسی بوده معتقد است که هم انحلال و هم تشکیل مجدد هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی در دولت‌های نهم و دهم اقدامی سیاسی در جهت افزایش اقتدار رئیس‌جمهور بوده است.
- اصل113 در دولت‌های مختلف محل مناقشه بوده است. با توجه به اینکه شما در تدوین پیش‌نویس قانون اساسی هم نقش داشتید لطفا درخصوص چگونگی تصویب این اصل و علت مناقشات ناشی از آن توضیح بدهید.
من قبل از اینکه به این سؤال شما پاسخ بدهم ناگزیر هستم نظام مردمی را معرفی کنم تا شاخصه‌های لازم در نظام مردمی روشن شود. خوب است اول بحث ما منور شود به این آیه شریفه که «لقد ارسلنا رسلنا بالبینات و انزلنا معهم الکتاب والمیزان لیقوم الناس بالقسط» این آیه حکایت از این دارد که مردم با الهام از تعالیم الهی و ارشادهای آنها حاکم بر سرنوشت خودشان باشند و شاهد این مطلب اصل56 قانون اساسی است که می‌گوید:
«حاکمیت مطلق در جهان از آن خداست. همانا او انسان را بر سرنوشت خویش حاکم کرده است. هیچ‌کس حق ندارد این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروه خاصی قرار دهد». بنابراین جمهوریت یک مبنا برای نظام مردمی است که مردم خود ابتکار عمل حاکمیت بر مقدرات خویش را متکفل شوند. برای دمکراسی اصولی لازم است که بنده در آثار حقوقی خودم به تفصیل بیان کردم اما آنچه مربوط به این موضوع می‌شود این است که برای حاکمیت واقعی و صحیح مردم بر سرنوشت خودشان که مبتنی بر همگانی بودن مشارکت، آزادی، برابری، کثرت گرایی و ضوابط مربوط به آن است، وجود اصول تضمینی تنظیم قدرت و تفکیک قوا در کنار دواصل مهم یعنی حاکمیت قانون و مسئولیت حکام ضروری است تا مردم احساس آرامش کنند و حکام هم به سرکشی نپردازند. به این اعتبار، حاکمیت قانون در جوامع مترقی متداول است.
سرآمد این قوانین قانون اساسی است. از آنجا که قانون اساسی در واقع ساختار نظام سیاسی و رابطه مردم و حاکمیت را بیان می‌کند، دو پیام در خود دارد؛ یکی تنظیم قدرت؛ یعنی قدرت منتظم باشد و به‌ترتیبی باشد که یک قدرت به خیره سری کشیده نشود و دیگری تضمین آزادی‌های مردم. از آنجا که قانون در عین اینکه حاکمیت دارد ممکن است با تخلف و نافرمانی هم مواجه شود، نهادی یا مقامی باید مراقب این قانون باشد تا به درستی اجرا شود و جلوی تخلفات گرفته شود. اما چه‌کسی باید مراقب قانون باشد؟ اینجا یک واقعیت وجود دارد و آن این است که حکام ابتکار عمل ارائه، اداره و اجرای قانون را در دست دارند، درحالی‌که همین حکام به‌دلیل اقتدارطلبی خودشان ممکن است از قانون تخلف کنند. لذا قانون اساسی باید فوق حکام باشد و کسی هم که قرار است از این قانون پاسداری و مراقبت کند، باید فوق حکام باشد.
این درحالی است که در نظام مردمی خود مردم قانون اساسی را تدوین می‌کنند و خود مردم هم باید پاسدار آن باشند اما به هر حال این امری است که نیاز به متصدی و مسئول دارد. از آنجا که در کشورهای دمکراتیک رئیس‌جمهور منتخب مردم و جلوه مردم‌سالاری است، بهترین شخصی که می‌تواند این مسئولیت را بر عهده بگیرد رئیس‌جمهور است. از همین رو در کشور فرانسه، اصل پنجم قانون اساسی مسئولیت پاسداری از قانون اساسی را به رئیس‌جمهور سپرده است. از آنجا که پیش‌نویس قانون اساسی کشور ما نیز مقتبس از قانون اساسی فرانسه است، اصل113، رئیس‌جمهور را مسئول اجرای قانون اساسی دانسته است، منتها در کشور ما بعد از اینکه پیش‌نویس قانون اساسی به مجلس خبرگان قانون اساسی ارائه شد، نهاد رهبری تاسیس شد و اصل پنجم قانون اساسی، رهبری را بالاترین مقام کشور دانست.
- خب، بعد از اضافه شدن مقام رهبری به قانون اساسی چرا اصل113 تغییری نکرد؟
اصل75 در پیش‌نویس اینگونه بود که رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور و مسئول اجرای قانون اساسی است. بعد که مقام رهبری اضافه شد اختیارات رئیس‌جمهور در اصل 113اینگونه آورده شد که رئیس‌جمهور بعد از رهبری عالی‌ترین مقام اجرایی کشور است و مسئولیت تنظیم روابط قوا و اجرای قانون اساسی را برعهده دارد اما با توجه به مقام عالی رهبری نمی‌توان از ایشان مسئولیت تام و تمام عیار اجرای قانون اساسی را متوقع بود و در جامعه ما این امکان وجود ندارد. به این ترتیب در کشور ما همچنان رئیس‌جمهور مناسب‌ترین مقام برای اجرای قانون اساسی می‌توانست باشد که این موضوع در قانون اختیارات ریاست‌جمهوری مصوب سال 65در مواد 13تا 16به تفصیل ذکر شده است.
- اینکه اصل113 می‌گوید رئیس‌جمهور «مسئول» است به‌معنای مجری بودن است یا معنای نظارت هم از آن استخراج می‌شود؟
مسئولیت اجرا معنی‌اش این نیست که رئیس‌جمهور قانون را در دستش بگیرد و افراد را یکی یکی مؤاخذه کند بلکه احتیاج به‌سامان و سامانه دارد. در این ارتباط ماده 13قانون اختیارات رئیس‌جمهور می‌گوید:«به‌منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل113 قانون اساسی، رئیس‌جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم مسئول اجرای قانون اساسی است».
بنابر ماده14 این قانون هم رئیس‌جمهور می‌تواند از طریق اخطار و تعقیب و ارجاع به مراجع قضایی اقدام کند. اما از آنجا که رئیس‌جمهور رئیس قوه مجریه است و ما در نظام، تفکیک قوا قرار داریم، حق اخطار به قوای سه‌گانه را دارد، همچنان که ماده15 این قانون تأکید می‌کند. بنابراین از یک‌سو می‌توان مسئولیت نظارت رئیس‌جمهور را نظارت اجرایی دانست؛ یعنی رئیس‌جمهور خودش مستقیما متخلفین را تعقیب کند و مورد مؤاخذه قرار دهد که این با اصل تفکیک قوا و عدم‌دخالت قوا در امور یکدیگر همخوانی ندارد اما از آنجا که رئیس‌جمهور مسئول قوه مجریه است حق
دارد وزرا و هیأت وزیران را مورد مؤاخذه قرار دهد و حتی عزل کند و در مورد سایر قوا فقط اخطار و تذکر می‌تواند
بدهد. البته این تذکر ارشادی است و قابلیت پیگرد و مؤاخذه ندارد. اگرچه تذکر ارشادی هم آثار بیرونی در جامعه دارد و می‌تواند حیات بخش و مؤثر باشد و در آن مواردی هم که تخلفی انجام شده باشد و کسی در عدم‌اجرای قانون دچار تضییع حقی شده باشد این حق برای رئیس‌جمهور وجود دارد که به دستگاه قضایی شکایت کند. البته اینها در کشور ما متداول نشده است.
شورای نگهبان می‌گوید: «رئیس‌جمهور تنها در جایی حق نظارت بر اجرای قانون اساسی را دارد که اصلی از قانون اساسی یا به کل اجرا نشده باشد و یا اجرای آن متوقف شده باشد».به هر حال رئیس‌جمهور در اجرای نظارت ناگزیر از مراجعه به مصادیق است.
- قانون اختیارات رئیس‌جمهور در سال65 چگونه و در چه شرایطی تصویب شد؟
من در آن زمان به‌عنوان مشاور رئیس‌جمهور وقت، مسئولیت تهیه متن این لایحه را بر عهده داشتم. چون در آن زمان رئیس‌جمهور به‌رغم اینکه بعد از مقام معظم رهبری عالی‌ترین مقام بود، ابتکار عمل را در امور اجرایی در اختیار نداشت و یک نوع تنازع میان ریاست‌جمهوری و نخست‌وزیری وجود داشت. برای حل این قضیه نیازمند شفافیت در وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور بودیم.
- در آن زمان هم چیزی شبیه هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی وجود داشت؟
به این شکل نه بلکه بنده به‌عنوان مشاور رئیس‌جمهور این وظیفه را بر عهده داشتم و همان کاری را که دکتر مهرپور در زمان آقای خاتمی انجام می‌دادند انجام می‌دادم. البته اینطور نبود که شخصا ورود پیدا کنم و تذکر بدهم چون این کار وظیفه رئیس‌جمهور است. در دوره ریاست‌جمهوری آیت‌الله خامنه‌ای هم این قانون اجرا می‌شد و ایشان تذکر و اخطار می‌دادند و بعدا هم در دولت آقای خاتمی این اخطار‌ها نسبت به برخی از قوا درخصوص پاره‌ای از اصول قانون‌اساسی داده شد.
- همانطور که گفتید در این دوره نهادی تاسیس نشد و مشاوره بدون دخالت هم حق رئیس‌جمهور است. اما موضوع تاسیس نهاد فرق می‌کند. نظر شما درخصوص تشکیل هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی چیست؟
من می‌خواهم بگویم که نهاد هم حق دخالت ندارد. فقط می‌تواند به رئیس‌جمهور بگوید این اشکالات در اجرای قانون اساسی وجود دارد. این امری طبیعی است. کما اینکه رئیس‌جمهور می‌تواند به‌نظر هیأت عمل نکند و به تشخیص خودش عمل خواهد کرد؛ یعنی شخص رئیس‌جمهور است که حق نظارت و اخطار دادن دارد و این مسئولیت را نمی‌تواند به هیچ فرد یا نهادی واگذار کند.
- یعنی رئیس‌جمهور حق تشکیل نهاد نظارت ندارد؟
نهاد را می‌تواند تاسیس کند برای اینکه در اجرای بهتر این مسئولیت رئیس‌جمهور را یاری کنند و مشاوره بدهند نه اینکه نهاد را مسلط کند. به هر حال هر مسئولی برای اجرای مسئولیت خودش حق ایجاد تشکیلات دارد اما این تشکیلات اصالت ندارد. رئیس‌جمهور مسئول اجرای قانون اساسی است و اجرای قانون اساسی نیازمند دانش حقوقی و تحقیق و بررسی است. بنابراین رئیس‌جمهور حق دارد برای اجرای این مسئولیت خود از نظرات مشورتی حقوق‌دانان استفاده کند.
- در دولت آقای هاشمی هم این اخطار‌ها و تذکرات صادر می‌شد؟
در دولت آقای هاشمی چون بیشتر دنبال سازندگی بودند این اصل به‌درستی اجرا نشد. نهادی هم برای انجام مسئولیت نظارت، در دولت ایشان تاسیس نشد.
- در دولت آقای خاتمی که این هیأت برای نخستین بار تشکیل شد و شما هم عضو آن بودید آیا فقط شأن نظارتی داشت یا به مسائل اجرایی هم ورود می‌کرد؟
نه، صرفا بررسی و تحقیق انجام می‌داد و رئیس‌جمهور بود که اتخاذ تصمیم می‌کرد.
- اما نامه نگاری‌هایی هم با قوه قضاییه داشت که به‌نظر می‌رسید جنبه اجرایی پیدا کرده است.
خب، نامه‌نگاری‌ها بیشتر جنبه اطلاع‌رسانی داشت که به‌عنوان مثال این اقدام خلاف قانون اساسی است.
- مگر این وظیفه رئیس‌جمهور نیست؟
اگر خود هیأت، اخطار و تذکری داده باشد که مستقل از رئیس‌جمهور باشد این قابل‌قبول نیست، حالا در هر دوره‌ای که می‌خواهد باشد اما اگر مثلا گفته شده باشد که این موضوع به اطلاع رئیس‌جمهور رسید و ایشان این چنین ابلاغ کردند، این اشکالی ندارد. هیأت مانند یک دوربین، وسیله‌ای است در اختیار رئیس‌جمهور که از طریق آن رصد می‌کند و درصورتی که تخلفی کشف شد اقدام مقتضی را خود رئیس‌جمهور انجام می‌دهد.
- چرا این موضوع تا این حد حساسیت‌زا شده است؟
من نگرش حقوقی این موضوع را عرض کردم اما جدالی که در چند سال گذشته میان دولت با قوه مقننه و شورای نگهبان ایجاد شده، بیش از آنکه یک مجادله حقوقی باشد، سیاسی است و از منطق حقوقی برخوردار نیست. رئیس‌جمهور فعلی در آغاز کار خود در سال84، نخستین کاری که کرد منحل کردن همین نهاد نظارت بود اما حالا چون بین دولت با سایر قوا جدال ایجاد شده، ایشان می‌خواهند از این ابزار استفاده کند و بگوید من به‌عنوان مسئول اجرای قانون اساسی مثلا فلان مصوبه مجلس را ابطال می‌کنم لذا همانطور که انحلال این هیأت در ابتدای دولت آقای احمدی‌نژاد اقدامی سیاسی بود و رئیس‌جمهور می‌خواست بگوید با رئیس‌جمهور قبلی تفاوت دارد تشکیل دوباره آن نیز بیشتر ماهیت سیاسی دارد.
- این سوءاستفاده از موضوعات حقوقی به اصل و اعتبار قانون آسیب وارد نمی‌کند؟
به هرحال آنچه مسلم است اعمال حکومتی امانت است و ارث پدری نیست. حضرت علی در مقام نظارت به حاکم آذربایجان تذکر می‌دهند که «وَ إِنَّ عَمَلَک لَیسَ لَک بِطُعْمَه وَ لَکنَّهُ فِی عُنُقِک أَمَانَه وَ أَنْتَ مُسْتَرْعًی لِمَنْ فَوْقَک لَیسَ لَک أَنْ تَفْتَاتَ فِی رَعِیه» یعنی این کاری که تو می‌کنی امانت است و نه غنیمت - به زبان ساده یعنی ارث پدرت نیست - اگر از این امانت تخلف کنی خیانت در امانت کرده‌ای و حق نداری دستوری خلاف قانون به مردم بدهی و تو رعایت‌کننده مافوقت هستی.
خب، این مافوق چیست؟ قانون است. بنابراین رئیس‌جمهور هم اگر می‌خواهد کاری انجام بدهد باید به موجب قانون باشد و حق ندارد از قانون در جهت نیل به اهداف و مقاصد شخصی یا گروهی خود سوءاستفاده کند. قانون، امانتی در دست رئیس‌جمهور است و به مثابه ناموس جامعه در دست او امانت است.