نکته اساسی‌ای که میان کشورهای ساحلی دریای خزر به صورت اختلاف نظر نمود عینی یافته است، به این مسئله بازمی‌گردد که کشورهای ساحلی، هیچ توافقی در مورد روش حقوقی تقسیم دریا ندارند. دلیل این امر به کم‌‌سابقه بودن تغییر رژیم حقوقی یک دریای بسته از تقسیم دوجانبه به تقسیم پنج جانبه باز می‌گردد که به لحاظ اصل تأثیر تحولات اساسی در معاهدات بین‌المللی به صورت یکی از چالش‌های منطقه‌ای مطرح شده است. بر این مبنا در آستانه اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در باکو، همچنان سؤالات مهمی نظیر اینکه «چه عاملی سبب عدم اجماع در این زمینه شده است؟» و یا اینکه «بهترین راه حل حقوقی چالش به‌وجود آمده چیست؟»، همچنان بی‌پاسخ مانده‌اند.
خزر در آینه تاریخ
تاریخ طولانی دریای‌خزر، نشان دهنده این واقعیت است که بعد از تثبیت حاکمیت دولت‌های ایران و روسیه در امتداد سواحل این دریاچه، همیشه این دو کشور مشترکا صاحب حق بوده‌اند. روس‌ها برای نخستین بار در طول سال‌های۹۰۸ تا ۹۱۲میلادی به سواحل ایرانی این دریا تاختند و تجاوز آنها در سال‌های۹۴۳ و ۹۴۴میلادی با حمله به بردعه(منطقه قره‌باغ امروزی) ادامه یافت. اوضاع دریای مازندران از اواسط سده پانزدهم میلادی با فتح قسطنطنیه(استانبول امروزی) و در اوایل سده شانزدهم با برقراری سلطنت تزارها در روسیه به تدریج دگرگون شد و استیلا بر این دریا سرلوحه سیاست‌های حاکمان روسیه قرار گرفت.
با برقراری سلطنت خاندان رومانوف (۱۶۱۳میلادی) و قدرت یافتن پطرکبیر، سیاست روسیه در تجاوز به کشورهای همسایه و آب‌های مرزی گسترش بیشتری یافت. راهبرد تجاوز روس‌ها به جنوب بر اساس وصیتنامه منصوب به پطر بود که در سال۱۶۱۰ میلادی تنظیم شده و طی آن در سال۱۶۲۳ میلادی تهاجم دوره‌ای به قلمروهای مرز خاکی و آبی ایران آغاز شد. روس‌ها در این تهاجم‌ها همواره با توسل به تنش‌های مرزی و با سوءاستفاده از اختلافات داخلی در ایران، طی جنگ‌های مختلف بخش‌های عمده‌ای از خاک ایران را جدا کردند.
قدیمی‌ترین قراردادی که بین ایران و روسیه منعقد شده و به مسائل دریای خزر اشاره دارد، مربوط به 1732میلادی است که مقرر می‌کند «چنانچه کشتی تجاری متعلق به اتباع روسیه در دریای‌خزر آسیب دیده و بیم آن می‌رود که خساراتی به اموال آن وارد شود، از دولت ایران انتظار می‌رود امکانات خود را به کار گیرد تا اموال، مورد دستبرد قرار نگیرد و در حد امکان برای نجات کشتی کمک کند.» از طرف دیگر در این قرار داد از ایران خواسته شده است که اجازه توقف کشتی‌های تجاری روسی در بنادر خود را برای تخلیه کالا و بارگیری قائل شود.
قرارداد گلستان که پس از خاتمه دوره اول جنگ‌های ایران و روس منعقدند، ایران را از داشتن نیروی دریایی در خزر محروم کردن و حق مسلم ایران را پایمال کرده است. شکست ایران در دور دوم جنگ با روس‌ها به عهدنامه ترکمانچای در فوریه سال ۱۸۲۸ منتهی شد که براساس آن بخش‌های دیگری از ایران جدا شد. در این قرارداد استیلای چند هزار ساله ایرانیان بر این دریا نیز لغو و ایران از حق کشتیرانی در این دریا محروم شد. وضعیت فوق تا وقوع انقلاب اکتبر1917 و پیروزی کمونیست‌ها بر خاندان «تزار» ادامه داشت.
در این هنگام بلشویک‌ها برای حفظ و اشاعه انقلاب کمونیستی خود دست به اقداماتی سیاسی زدند که از آن جمله می‌توان به عهدنامه مودت و دوستی1921 با ایران اشاره کرد که قرارداد ترکمانچای را ملغی و از درجه اعتبار ساقط شده اعلام می‌کرد. طی این قرارداد شوروی تمامی قروض ایران را که بالغ بر 11میلیون لیره انگلیس می‌شد، بخشید و امتیاز خطوط آهن و راه‌های شوسه و تأسیسات بندری را به ایران واگذار و از حق قضاوت کنسولی (کاپیتولاسیون) نیز صرف‌نظر کرد. بانک استقراضی و خطوط تلگرافی و جزیره آشوراده و سایر جزایر مجاور استرآباد که در دست روس‌ها بود و قصبه فیروزه به ایران واگذار شد و ایران حق بحرپیمایی آزاد در دریای خزر را پیدا کرد. این قرارداد در واقع حق از دست رفته ایران را در دریای خزر بازگرداند و استفاده مشاع و مشترک بین دو کشور را مدنظر قرار داد. در این معاهده بدون اینکه دریای‌خزر به مناطق تحت حاکمیت ملی‌تقسیم شود، آزادی کشتیرانی برای هر دو کشور در پهنه دریای‌خزر به رسمیت شناخته شد و حاکمیت مشترک و حق تصمیم‌گیری مشترک دو کشور ساحلی نسبت به سرنوشت دریای‌خزر، واقعیت پیدا کرد.
موافقت‌نامه 1927 میان دو کشور ساحلی درباره ماهیگیری و معاهدات1931 و 1935، در رابطه با تجارت کشتیرانی و ماهیگیری در دریای‌خزر است. در همین معاهدات، ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی اعلام می‌کنند که دریای خزر یک فضای آبی‌متعلق به دولت‌های ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی کشورهای ثالث بسته خواهد بود. یکی دیگر از مهم‌ترین قراردادهای مربوط به این بحث، قرارداد بازرگانی ایران و شوروی در 25مارس 1940 است که بر برابری حاکمیت و اصل تساوی حقوق دو کشور تأکید دارد و حتی در این معاهده از دریای مازندران به‌عنوان « دریای ایران و شوروی» نام برده شده است.
در مجموع پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱، دریای خزر طبق معاهدات 1921 و 1940 به صورت مساوی میان دو کشور ایران و روسیه تقسیم شده بود و هر دو کشور بر برابری حاکمیت و اصل تساوی حقوق یکدیگر تأکید کرده بودند. از این رو تا سال 1991، دریای خزر محل مناقشه میان تهران و مسکو نبود اما پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، آن بخش از سرزمین که تحت حاکمیت شوروی قرار داشت، تحت حاکمیت 4کشور قرار گرفت و حاکمیت دوگانه ایران و شوروی به حاکمیت پنج‌گانه تبدیل شد. بدین ترتیب قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان همسایه‌های تازه خزر شدند و پیشرفت‌های علمی در زمینه بهره برداری منابع نفتی، علاوه بر اینکه این کشورها را به آغاز عملیات اکتشاف و بهره برداری تشویق کرد، بازیگران فرامنطقه‌ای را نیز به حضور در منطقه ترغیب کرد.
خزر پس از فروپاشی شوروی
با توجه به اصول حقوق بین‌الملل، تا زمانی که قرارداد تازه‌ای بین کشورهای تازه تأسیس دریای خزر(آذربایجان، قزاقستان، ترکمنستان) و ایران و روسیه منعقد نشود، دو قرارداد1921 و 1940 به قوت خود باقی هستند و پایه و اساس رژیم حقوقی دریای خزر محسوب می‌شوند. اگر چه تأکید بر قراردادهای۱۹۲۱ و ۱۹۴۰میان ایران و شوروی سابق تا چند سال پیش نیز مورد نظر روس‌ها بود، اما شرایط سیاسی موجود در منطقه توافقات پیشین را به کلی بی‌اثر کرد و مسبب ایجاد اختلافات گوناگونی میان کشورهای ساحلی خزر در مورد تعیین رژیم حقوقی آن شد.
از این رو در شرایطی که سیاست اصولی جمهوری اسلامی ایران در دریای خزر شامل اشتراک مساعی و حل و فصل تمامی مسائل دریا توسط کشورهای ساحلی از طرق مسالمتآمیز و با استفاده از اصل اتفاق آرا است، کشورهای شمالی دریای خزر (روسیه، قزاقستان و آذربایجان) با عقد قراردادهای دو و سه جانبه میان خود، تا حد زیادی مسئله تعیین رژیم حقوقی دریای خزر در قسمت‌های شمالی را مشخص کرده‌اند. لازم به ذکر است که در ۱۴مه ۲۰۰۳ (۲۴ اردیبهشت ۱۳۸۲) و در اجلاس نمایندگان ویژه کشورهای ساحلی در آلماتی قزاقستان، توافق سه‌جانبه‌ای مابین کشورهای روسیه، قزاقستان و آذربایجان امضا شد و کشورهای فوق موافقت خود را در مورد تقسیم بخش‌های شمالی خزر اعلام کردند. بر این اساس سهم قزاقستان 27درصد، روسیه 19 درصد و آذربایجان 18درصد تعیین شد و بدین ترتیب مجموعا وضعیت ۶۴درصد از آب‌های دریای خزر مشخص شد.
راهکارهای ایران
با وجود آنکه طی سال‌های گذشته مذاکرات فشرده و مستمری در سطوح مختلف میان جمهوری اسلامی ایران, جمهوری آذربایجان, جمهوری قزاقستان، فدراسیون روسیه و ترکمنستان انجام گرفته و بعضا در این مذاکرات نتایج مطلوبی نیز به دست آمده است، با این حال تا کنون الگویی برای تعیین رژیم حقوقی دریای خزر که مورد توافق تمام کشورهای ساحلی باشد، تبیین نشده است. از این رو سیاست خارجی ایران در ارتباط با خزر، باید یک سیاست چند بُعدی باشد و جنبه‌های حقوقی، اقتصادی و امنیتی را در برگیرد. این سیاست باید شامل سیاست‌های حقوقی، اقتصادی و امنیتی شود که در ادامه به اجمال، اشاره‌ای به هر یک از آنها خواهیم داشت:
الف) سیاست‌های حقوقی
1- تأکید بر حق تاریخی و قانونی ایران از خزر: دریای خزر پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی طبق معاهدات 1921 و 1940 به صورت مساوی میان دو کشور ایران و روسیه تقسیم شده بود. مطابق با قوانین حاکم بر حقوق بین‌الملل تا زمانی که قراردادی جدید میان کشورهای ساحلی منعقد نشود، همچنان معاهدات فوق از اعتبار برخوردار هستند. لذا ایران باید بر این مسئله بیش از پیش تأکید ورزد.
2- اصرار بر تعیین رژیم حقوقی دریای خزر: حل نشدن مباحث مربوط به رژیم حقوقی دریای خزر با وجود مذاکرات نسبتا طولانی بین کشورهای ساحلی، در مقاطعی موجب تقابل برخی از کشورهای منطقه شده است. ضمن آنکه تعیین رژیم حقوقی می‌تواند به تعیین مرزهای ایران و کاهش بسیاری از مشکلات به خصوص در زمینه بهره‌برداری از منابع خزر منتهی شود.
ب) سیاست‌های اقتصادی
سیاست‌های اقتصادی ایران در خزر باید دو جنبه را در نظر گیرد:
1- بهره‌برداری از منابع انرژی: در حالی که تمام کشورهای حاشیه خزر به بهره‌برداری از منابع انرژی خزر می‌پردازند، ایران تنها کشوری است که تاکنون دست به چنین کاری نزده است. از این رو توجه بیشتر به استخراج منابع انرژی خزر باید به یکی از سیاست‌های اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مبدل شود.
2. استفاده از موقعیت ژئوپلیتیک ایران: کشورهای ساحلی خزر بدون استفاده از راه‌های مواصلاتی ایران نمی‌توانند تجارت موفقی با دنیا داشته باشند و این مسئله ناشی از موقعیت بی‌بدیل ایران بین دو حوزه بسیار مهم دریای خزر و خلیج‌فارس است. این موقعیت به لحاظ جغرافیایی چنان جایگاهی به ایران بخشیده که در حمل‌ونقل و تبادل کالا و خدمات اعم از جاده‌ای، ریلی و دریایی و حتی هوایی بین دو حوزه شمال و جنوب و حتی شرق و غرب و همچنین انتقال انرژی، نقشی بی‌بدیل و غیر قابل همانندی دارد. همین امر موجب شده که ترکمنستان و جمهوری آذربایجان به شدت به ایران وابستگی ژئوپلیتیک داشته باشند و منافع و اهداف ملی آنها به ارزش‌ها و مزیت‌های جغرافیایی ایران پیوند بخورد. در نتیجه ایران باید بیش از پیش به استفاده از موقعیت ژئوپلیتیک خود بپردازد.
ج) سیاست‌های امنیتی
سیاست‌های امنیتی ایران باید 2مسئله را که ارتباط مستقیمی با امنیت، صلح و ثبات در منطقه دارد، مورد ملاحظه قرار دهد و تعقیب کند:
1- جمهوری اسلامی ایران باید از ورود نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی به دریای خزر ممانعت به عمل آورد. بی‌شک این اقدام تنها با عزم تمام کشورهای ساحلی امکان‌پذیر است. بنابراین جمهوری اسلامی ایران در این راستا می‌تواند با همراهی کشورهایی نظیر روسیه و ترکمنستان که خواهان عدم حضور نیروهای نظامی فرامنطقه‌ای در خزر هستند، دو کشور آذربایجان و قزاقستان را قانع کند که حضور نیروهای غیرساحلی موجب تهدید امنیت منطقه و از بین رفتن صلح و ثبات می‌شود. به خصوص که نگاه آمریکا به آذربایجان و قزاقستان، بخشی از استراتژی کلی‌تر ایالات متحده برای استقرار پایگاه‌های نظامی در خزر است و این مسئله چالشی مهم برای ایران و روسیه محسوب می‌شود زیرا حضور نظامی آمریکا در دریای خزر علاوه بر تضمین واگرایی هرچه بیشتر جمهوری آذربایجان از سیاست‌های روسیه و ایران و تأمین منافع اقتصادی غرب به‌ویژه در حوزه نفت و انرژی، تهدیدات و فشارهای آمریکا بر ایران و روسیه را به حوزه تهدیدات نظامی دریایی نیز می‌کشاند.
2- ایران باید مصرانه به مخالفت با نظامی کردن خزر توسط کشورهای ساحلی بپردازد زیرا نظامی شدن خزر عملا نتیجه‌ای جز وارد شدن کشورهای منطقه به یک رقابت تسلیحاتی در بر ندارد. این امر نیز به نوبه خود می‌تواند منطقه را آبستن تحولات و درگیری‌های نظامی سازد. به خصوص در شرایطی که هنوز کشورهای منطقه نتوانسته‌اند در مورد رژیم حقوقی دریای خزر به توافق دست یابند، نظامی شدن منطقه می‌تواند از هر اختلاف نظر کوچکی، یک بحران بزرگ بیافریند.