قدرت منطقه‌ای؛ روابط برزیل و ایالات متحده آمریکا

در ارزیابی سلسله مراتب قدرت بین دولت‌ها سه عامل باید لحاظ شود: وسعت منطقه‌ای، قدرت اقتصادی و قدرت نظامی. عوامل مذکور به دولت‌ها اجازه اقدام مستقل و نفوذ بر دیگر دولت‌ها را می دهد و بستر ایجاد یک قدرت بین‌المللی را فراهم می‌کند.

یک دولت در حوزه سرزمینی با مجموع نیروهای مسلح به علاوه ارتباطات جمعیتی و پتانسیل اقتصادی ارزیابی می‌شود.

قدرت مذکور هژمونیک می‌شود و در رأس نظام اتحادها و توافقنامه‌ها درحوزه‌های متغیر قرار می‌گیرد. با محاسبه این عوامل، پیروزی تضمین شده و قابل پیش‌بینی است. دولت همچنین نیازمند توانایی اعمال فشار دیپلماتیک است تا بخشی از نتیجه را بدون اعمال جنگ کسب کند. به‌علاوه برای تبدیل شدن یک کشور به قدرت بین‌المللی، آرامش درونی ناشی از بازتاب حاکمیت گروه اجتماعی برای هژمونیک ساختن کارکرد خود در کشور ضروری است.

به گفته کارل دویچ،  در صورت محاسبه منابع بالقوه قدرت از جنبه منابع انسانی و مادی می‌توان به شکلی موفقیت‌آمیز پیش‌بینی کرد که یک کشور با استفاده از آن امتیازات چگونه در چهارچوب قدرت قرار خواهد گرفت.

با توجه به دیدگاه وی بزرگی یک کشور، جمعیت فراوان و تناسب جمعیت و منابعش را می‌توان برای پیگیری برخی سیاست ها بسیج کرد. برزیل با 186 میلیون ساکن (در 2005) و حوزه سرزمینی وسیع، تنها کمی کوچک‌تر از ایالات متحده است اگر آلاسکا نیز به آن افزوده شود.

برزیل حدود 8514215 میلیون کیلومتر مربع و 7367 کیلومتر خط ساحلی و 15735 کیلومتر (حدود 8000 مایل) مرز مشترک با تمام کشورهای آمریکای جنوبی به جز اکوادور و شیلی دارد. به دلیل غیرقابل رقابتی بودن مرزها در مقایسه با بسیاری کشورهای دیگر، این مسأله برای دیپلماسی برزیل مایه مباهات است.

درون این سرزمین وسیع، منابع گاز، زمین‌های کشاورزی حاصلخیز، منابع عظیم آهن و منابع معدنی فلزی، اورانیوم، نفت و منابع بی‌شمار آبی وجود دارد. اقتصاد برزیل طبق معیار نرخ نسبی خرید بانک جهانی، نهمین بازار مرکز تولید را با 580/1 تریلیون دلار آمریکا در اختیار دارد.

درآمد ناخالص ملی آن (GDP) سه برابر بیشتر از آرژانتین با 537 میلیارد، بیش از روسیه با 535/1 میلیارد دلار، کانادا با 077/1 تریلیون دلار، مکزیک با 066/1 تریلیون دلار، اسپانیا با 014/1 تریلیون دلار و کمی کمتر از ایتالیا با 645/1 میلیارد دلار، فرانسه با 816/1 تریلیون دلار و بریتانیا با 867/1 تریلیون است.

از نیمه قرن نوزدهم، منافع برزیل معمولاً با قدرت‌های بزرگ صنعتی مانند بریتانیا و ایالات متحده در حالت منازعه بوده است. در 1850 برزیل از سوی ایالات متحده برای گشودن رودخانه آمازون تحت فشار قرار گرفت. در 1863 برزیل پس از دو دهه اختلاف نظر برای ایستادگی از فشار بریتانیا برای تجدید پیمان تجارت فسخ شده در 1842 با این کشور قطع رابطه کرد.

روابط بین دو کشور، تنها در 1865 در خلال جنگ اتحاد سه گانه علیه پاراگوئه (1870-1864) ایجاد شد، زمانی که برزیل نیاز به قرض برای تهیه تجهیزات نظامی داشت.

این جنگ به همراه آرژانتین و اروگوئه درگرفت و گرچه منجر به پیروزی اتحاد گردید، اما عواقب وخیمی برای موقعیت اقتصادی و سیاسی برزیل ایجاد کرد. تنها دستاورد برزیل، بدهی خارجی و تضعیف اقتصادی و تلف شدن منابع مالی و نیروی انسانی بود و بوئنوس آیرس به حدی ثروتمند شد که در نهایت، قادر به یکپارچگی، سازماندهی و متمرکز کردن کشور آرژانتین گشت.

لذا در خلال دو دهه اخیرِ قرن نوزدهم، آرژانتین برای اولین بار به قدرت برابری با برزیل دست یافت. تا دهه اول قرن بیستم هر دو کشور به شکل روستایی باقی ماندند و در اقتصاد جهانی به‌عنوان صادرکننده کالاها و واردکننده اجناس ساخته شده مشارکت داشتند. برزیل و آرژانتین از منظر تاریخی و جغرافیایی در محورهای مشترکی با هم پیوند داشتند.

اقتصاد آن‌ها در قلمرو وسیعی مکمل یکدیگر بود و تفاوت‌ها در خاک و موقعیت اقلیمی، از دوره استعماری روابط تجاری دوجانبه نزدیکی بین آن‌ها ایجاد کرده بود. نوع متفاوت صادرات اصلی آن‌ها حلقه‌های وابستگی‌شان به بازارهای مختلف و قدرت‌های صنعتی رقیب را مشخص می‌کرد، طوری که رقابت برای منافع بیشتر، موجب ایجاد دو گونه رابطه از منازعه‌گرایی تا بی‌طرفی‌ می‌شد.

آرژانتین در نیمه دوم قرن نوزدهم نوعی مستعمره غیر رسمی بریتانیا تحت عنوان سلطنت پنجم شد، موقعیتی وابسته که مدل موازی دقیقی از آن وجود ندارد. بریتانیا شریک اصلی این کشور، 76 درصد گوشت صادراتی آن در دهه 1920 و 34 درصد گندمش را معامله می‌کرد. در همان زمان، برزیل به طور گسترده‌ای به تناسب صادراتش وابسته به آمریکای شمالی می‌شد، طوری‌که صادرات از 2/32 درصد در 1913 به 1/47 درصد در 1927 رسید.

از این زمان، دوستی سنتی برزیل با ایالات متحده و رقابت مادی با آرژانتین در حوزه وسیعی به وجود آمد و یک قالب ایدئولوژیک با هدف اصلی تأثیر بر سیاست‌های خارجی و نظام روابط بین‌الملل نیمکره با منافع مشخص شکل گرفت.

در واقع، صف آرایی برزیل در کنار ایالات متحده در نیمه اول قرن بیستم بازتاب موقعیت همزیستی اقتصادی ناشی از وابستگی 70-60 درصدی صادرات قهوه به بازارهای آمریکای شمالی بود. همکاری و روابط بین دو کشور در زمان جنگ جهانی دوم تا نیمه دهه 1970 میلادی، زمانی که برزیل تحت فشارهای زیادی قرار داشت، در چند بخش بسیار گسترش یافت.

در خلال جنگ از منظر سیاسی – استراتژیک، اهمیت برزیل برای ایالات متحده به دلیل موقعیت جغرافیایی در دسترسی به جنوب خط استوا، دهانه آمازون، امتداد تا آمریکای جنوبی و گسترش به قلمرو شرق – ناتال و ریسایف – نزدیک آفریقا بسیار مهم بود. علت اهمیت مذکور، درک رایج متقابل بین دو کشور نبود، بلکه در آن زمان برزیل نمی‌توانست با بی‌تفاوتی از قدرت مسلط ایالات متحده چشم پوشی کند.

نیاز دوجانبه، مشخصاً علت اصلی روابط سیاسی و اقتصادی بود و واگرایی بین دو کشور از روزهای اولیه دولت وارگاس پس از انقلاب 1930 قابل تشخیص است. دولت وارگاس در دهه 1930 روابط خود با آلمان را حفظ کرد و علی‌رغم مخالفت‌های بین‌المللی، تا سال1942 بی‌طرف ماند.

وارگاس امیدوار بود در دوره جنگ جهانی دوم به حاکمیت ملی کامل‌تری در حوزه بین‌المللی دست یابد و وضعیت بهتری برای توسعه خود به‌عنوان قدرت منطقه‌ای فراهم نماید.

وی اعلام کرد که باید جایگاه دائمی برای کشورهای آمریکای مرکزی – بیشتر برزیل – در شورای امنیت جهان در نظر گرفته شود. هرچند روزولت از این ایده استقبال کرد، اما ایالات متحده در کنفرانس سان‌فرانسیسکو و دمبارتن اوکس از آن حمایت نکرد. گرچه رئیس جمهور اوریکو دوترا، جانشین وارگاس، از نوعی سیاست خارجی کاملاً موافق ایالات متحده پیروی می‌کرد، اما برزیل خود را بازنده می‌دید.

زیرا ایالات متحده در قالب طرح مارشال از آلمان و ایتالیا دشمنان شکست خورده حمایت می‌کرد، اما کمک بیشتری به  صنایع در حال پیشرفت برزیل به عنوان کشوری متحد با بیشترین همکاری در بین سایر کشورهای آمریکای جنوبی مؤثر بر جنگ نکرد.

مشکلات در روابط بین برزیل و ایالات متحده در پایان دهه 1950 میلادی بحرانی و حادتر شد. نقطه مرکزی اختلاف نظر، اتخاذ سیاست ملی‌گرایانه وارگاس در دوره دوم انتخابات وی (1954-1951) و اولویت دادن به توسعه اقتصادی بیش از موضوعات نظامی و سیاسی بود که ایالات متحده به طور اساسی، آن را در نظر داشت.

رشد صنعتی سریع برزیل با هویت قدرت سرمایه داری نوظهور که مقام بلندپروازانه و قوی را در جهان و آمریکا دنبال می‌کرد، این کشور را به تغییر روابط با ایالات متحده و کشورهای آمریکای لاتین رهبری کرد.

وارگاس در جریان یک بحران سیاسی در 1954 خودکشی کرد، اما جاسلینو کوبیچِک با حمایت همان نیروهای سیاسی – احزاب (Social Democratico-Trabalhista Brasileiro) در انتخابات پیروز شد و قدرت را به دست گرفت (1961-1956) و علی‌رغم همه فشارها حرکت به سمت صنعتی شدن را پیش برد.

طرح عملیات پان آمریکایی وی در 1958 موجب کناره‌گیری از صندوق بین‌المللی پول در 1959 میلادی شد و تحکیم رابطه تجاری با شوروی نشان داد که برزیل واقعاً استحقاق تبدیل شدن به یک قدرت بزرگ را دارد.

این انگیزه در دولت کوتاه رئیس جمهور خوان کاردوس (ژانویه – آگوست 1961) که استقلال در سیاست خارجی را پیگیری می‌کرد قوی‌تر شد، زیرا وی به دنبال حمایت داخلی برای دولتش بود تا قدرت چانه‌زنی در برابر ایالات متحده را گسترش دهد.

او نزدیکی در روابط بوئنوس آیرس – برازیلیا را گسترش داد که رئیس جمهور کوبیچک با استمرار مشورت با دولت آرژانتین و رسمی کردن توافقنامه با رئیس‌جمهور آرژانتین آرتور فراندیزی(1962-1958) در شهر فرانیتر اروگوئه در آوریل 1961 بهبود بخشیده بود.

ساختار مستقل سیاست خارجی برزیل بر دفاع از حاکمیت کشور و شناسایی حق سرنوشت کوبا بنا نهاده شده که در آن، فیدل کاسترو انتقال حرکت به سوسیالیسم را برگزید. مقامات ایالات متحده می‌دانستند که کاردوس به سیاست خارجی از منظر تقویت موقعیتش در برابر جناح چپ برزیل استفاده می‌کرد، حال آن‌که سعی در تحمیل برنامه مالی و اقتصادی مورد تقاضای صندوق بین‌المللی پول و نهادهای مالی ایالات متحده را داشت. آن‌ها نگران استفاده از سیاست خارجی برای حل مشکلات داخلی بودند که می‌توانست نتایج نامطلوب و غیر منتظره‌ای به بار آورد.

کاردوس با امید به کنگره برای اعطای اختیارات فوق العاده استعفا کرد، اما حتی پس از کناره‌گیری وی سیاست خارجی برزیل به شکل قبل باقی ماند. فرماندهان نظامی در تلاشی ناموفق سعی در ابقای معاون رئیس جمهور خوا گولارت (رهبر حزب کارگر برزیل) در مسند قدرت داشتند و به هرصورت، گولارت تأکید می کرد که سیاست خارجی برزیل نیازمند توجه ویژه‌ای برای کسب منافع ملی برزیل است تا در حرکتی بلندپروازانه به توسعه، آزادی اقتصادی و آشتی تاریخی بین حکومت محافظه‌کاران و اصلاحات اجتماعی برای پایان دادن به فشار بر طبقات کارگر نائل آید.

او روابط دیپلماتیک با شوروی را بهبود بخشید و شروع به مبادلات تجاری با جمهوری خلق چین کرد و به مقاومت در برابر فشار ایالات متحده برای تحریم تجاری علیه کوبا ادامه داد. مخالفت برزیل در جهت اعمال سیاست شکست رژیم فیدل کاسترو و تمایلات ملی گرایانه در قانون مصوب به وسیله دولت گولارت، ایالات متحده را وحشت زده کرد.

روابط بین برزیل و ایالات متحده می‌توانست تخریب شود، کما این‌که جامعه تجاری آمریکای شمالی در فعالیت‌های اجتماعی داخلی آن مشارکت می‌کرد. آمریکایی‌ها به طور گسترده تحت فشار بودند و سیا با اشکال مختلفِ عملیات براندازی و خرابکاری به طور مصنوعی، بحران داخلی را تشدید می‌کرد و بدین سان در کودتای 1964 مشارکت کرد.

سقوط گولارت و صعود ژنرال اومبرتو کاستلو برانکو (1967-1964) به ریاست جمهوری، پیروزی بسیار بزرگی برای ایالات متحده حتی فراتر از شکست کمونیست‌ها بود، زیرا وزارت خارجه ایالات متحده به خوبی می دانست که از راه های دیگری نمی توانست قدرت را از وی سلب کند. اما این اقدام، شکست بزرگی برای تمایلات ملی‌گرایانه بود که از روند صنعتی شدن و تلاش‌های اجتماعی در آن زمان در حال شکوفایی بود، درست زمانی که ملت در حال تحمل کمبودهای منابع و تجربه تأثیر انقلاب کوبا بود.

سیاست‌گذاران ایالات متحده در زمان سلطۀ فکری ناشی از جنگ سرد و هراس از گسترش تمایلات انقلابی در آمریکای جنوبی اکثراً با سردرگمی، ملی‌گرایی را با کمونیسم درهم آمیخته و به طور گسترده تلاش می‌کردند تا کارکرد برزیل را به یک مانع علیه نفوذ کوبا فراتر از اعمال دموکراسی تبدیل کنند.

برنامه های نظامی ایالات متحده به طور اساسی با هدف تشویق نیروهای آمریکای لاتین به حفظ و ایجاد امنیت علیه کمونیسم، تحریک به براندازی کاسترو، مشارکت در دفاع جمعی و ترویج توسعه اجتماعی و اقتصادی اختصاص داشت.

در نتیجه فن آوری، آموزش و حمایت ایالات متحده نمی توانست نیروهای نظامی برزیل را به کسب قدرت و کنترل بر امور داخلی تشویق نماید. سیاست خارجی کاستلوبرانکو تحت عنوان دیپلماسی تنفس ژئوپلتیک (geopolitical inspiration) بر پایه تئوری مرزهای ایدئولوژیک و حذف حوزه های مناقشه با ایالات متحده بود. دیپلماسی فوق با دکترین زیر توجیه شد:

«با شکاف ایدئولوژیک و رادیکال سیاسی، در حال حاضر زمینه مواجهه دوقطبی وجود دارد و در میان وضعیت نسبی موجود، حفظ استقلال مستلزم پذیرش درجاتی مشخص از وابستگی متقابل در زمینه های سیاسی، اقتصادی و نظامی است.»

کاستلو برانکو معتقد بود که باور گولارت به تعادل و ملی‌گرایی، هر دو مانع سرمایه گذاری خارجی و موجب سوء تفاهم با ایالات متحده می شود، در حالی که به سرعت و در برخی اوقات تبدیل معضل در سیاست خارجی خود نیاز داریم.

وی علاوه بر آزادسازی اقتصاد برزیل، روابط با کوبا را قطع کرد و نیروهایش را برای حمایت از مداخله نظامی ایالات متحده به سانتودومینگو گسیل داشت و از ایجاد یک نیروی صلح با ماهیت آمریکایی حمایت نمود. اصل «آن‌چه برای ایالات متحده خوب است برای برزیل هم خوب است» توسط ژوراسی ماگالهاس سفیر برزیل در واشنگتن و بعد وزیر روابط خارجی اعلام شد و متعاقباً به اصل اساسی دیپلماسی برزیل تبدیل شد.

کاستلو برانکو تلاش کرد تا به سیاست قدیمی همگونی با واشنگتن که در اوایل 1915-1914 به عنوان بازتابی از موقعیت اقتصاد مکمل بود، بازگردد: برزیل 70-60 درصد از قهوه صادراتی خود را به ایالات متحده می فرستاد و در عوض وابسته به بازارهای مشابه معینی در ایالات متحده بود.

اما پس از توسعه عظیم صنعتی شدن در دهه 1950 و وخیم شدن بخش فولاد، سیاست خارجی قدیمی غیرقابل استفاده مانده بود. استراتژی اقتصاد مکمل تضعیف شد و صف بندی با ایالات متحده در منافع ملی توسعه کشوری مانند برزیل با بلندپروازی های خود برای تبدیل شدن به یک قدرت جهانی دیری نپایید.

به هرحال حکومت کاستلوبرانکو طبق اعتراف جان کریمنس «تنها یک میان پرده اشتباه بود» و واژگون‌سازی سیاست نزدیکی به ایالات متحده اجتناب ناپذیر بود. در 1967 ژنرال آرتور کوستاسیلا (1969-1967) جانشین کاستلوبرانکو، در کشور با احیای ملی‌گرایی، خود را در میان اقلیت نیروهای مسلح به عنوان جناح راست رادیکال مطرح ساخت و برزیل بار دیگر با بیان همبستگی با آرزوهای جهان سوم و با توجه به قدرت جهانی در اتخاذ بهترین شیوه برای اطمینان از رشد اقتصادی سریع، وضعیتی رقابتی برای حرکت به سوی تبدیل شدن به قدرتی صنعتی را در پیش گرفت.

برعکس در آرژانتین که نیروهای مسلح از سقوط فراندیزی در 1962 قدرت را به دست داشتند، از منظر اقتصادی راکد و از دیدگاه سیاسی در انشعاب باقی ماندند. شروع دولت سیلوا پیروزی نظامیان سازش ناپذیری بود که از آن پس مصمم به حرکت به سمت رژیمی خودکامه بودند.

اصول سیاست خارجی کاستلو برانکو با تفکرات مشابه دوره کاردوس و گولارت جابجا شد و در برخی حوزه ها اصول دوره های وارگاس و کوبیچک درباره روابط ایالات متحده و برزیل احیا گشت.

کوستاسیلوا تأکید داشت که «توسعه و امنیت، مقولاتی بسیار نزدیک به هم هستند و امنیت وابسته به توسعه است.»

سیاست خارجی برزیل با حداقل محدودیت های ایدئولوژیک و سیاسی در جهت روابط اقتصادی با آفریقا و خارومیانه و جستجو برای بازارهای صادراتی بزرگ تر به عنوان ابزار رشد اقتصادی گام برداشت.

دولت کاستلو برانکو خود را محدود به سناریوی بین المللی جنگ سرد کرده بود، اما کوستاسیلوا سیاست خارجی خود را در سطح منافع ملی برای توجه اقلیت راست ملی‌گرای ارتش توسعه داد. منازعه با ایالات متحده تحت فشار لابی دولت در واشنگتن برای محدود کردن واردات قهوه برزیل گسترش یافت و نهایتاً به فراتر از حوزه تجاری سرایت کرد.

در کنفرانس ژنو، برزیل در کنار کشورهای بی‌طرف مانند هند و اعراب علیه پیوستن به طرح‌های ممنوعیت آزمایش تسلیحات هسته‌ای ایالات متحده و شوروی ایستاد. بعداً برزیل علی‌رغم فشار سنگین از سوی وزارت خارجه ایالات متحده، از حمایت ان‌پی‌تی خودداری کرد.

کوستاسیلوا اظهار داشت که انرژی اتمی مهم ترین منبع قدرتمند جایگزین در رسیدن به توسعه کشورها برای کاهش فاصله بین خودشان و کشورهای صنعتی است. رشد اقتصادی برزیل و تصمیم برای رسیدن به وضعیت قدرت جهانی، آن کشور را به امتناع از پذیرش ان‌پی‌تی وادار کرد، زیرا هر اقدام در این جهت، نیازمند شکلی جدید از وابستگی بود.
سیاست های برزیل به طور اساسی در دوره تصدی ژنرال امیلیو گاراستازو مدیچی (1973-1969) تغییر نکرد.

برزیل علی‌رغم تقویت روابط اقتصادی با کشورهای صنعتی غرب و سرمایه داری مالی بین‌المللی، مخالفت خود را با استحاله در موقعیت نظام بین‌الملل ابراز می داشت و استدلال می کرد که صلح واقعی را نمی توان در وضع موجود به تنهایی تعریف کرد که در آن ایالات متحده و شوروی به هر شیوه ای انحصار هسته ای را تحت سلطه خود دارند. آرزوهای برزیل نیازمند دگرگونی نظم بین المللی نبود، بلکه صرفاً بهبود وضعیت برزیل در سلسله مراتب قدرت بود.

گرچه میزان رشد اقتصادی 9 ، 10 و 11 درصد سالانه بین سال های 1968 و 1973 آمال برزیل را برای تبدیل به قدرت جهانی تقویت کرد، اما تنش ها با ایالات متحده عمیق شد و جایگزین‌هایی برای توسعه اقتصادی و بازارهای اصلی برای صادرات کالاهای ساخته شده در آفریقا و آمریکای لاتین پیدا شد.

برزیل علاوه بر کالاهای صادراتی مانند قهوه، دانه سویا، مرکبات، طیور و حتی تسلیحات با تکنولوژی بالا، آغاز به رقابت قوی در بازار جهانی برای فروش محصولات کارخانه ای مانند کفش، منسوجات و فولاد نمود و با سیاست حمایت از محصولات داخلی در ایالات متحده و بازار اقتصادی اروپا مواجه شد.

بدین‌سان برزیل وادار شد تا دیپلماسی عمل‌گرایانه و وحدت‌گونۀ خود را توسعه دهد، آن گونه که رئیس جمهور ارنستو جیزل (1979-1973) تأکید کرد «نوعی جبرگرایی خودکار، یک (قدرت) برتر و جایگاه‌ها» مانع کار شدند.

در دوره ریاست جمهوری وی روابط بین برزیل و ایالات متحده با مشکلات فراوانی مواجه شد. برزیل بدون انجام هر فعالیتی برای آرام کردن واشنگتن، حکومت انقلابی آنگولا، موزامبیک و گینه بیسائو را به رسمیت شناخت و پیمان هسته ای با جمهوری فدرال آلمان به امضا رساند و پیمان نظامی با ایالات متحده را در جریان مشاجره درباره موضوعات هسته ای و حقوق بشر با آن کشور فسخ کرد.

موضوعات مذکور همراه با توسعه تجهیزات جنگی، کتمان بازار اطلاعات و دیگر مناقشات تجاری در ایجاد و عمق بخشی بین دو کشور، نقش و استمرار داشت. چندین مولفه، حاکمیت ملی برزیل را تقویت کرد. جذب صادرات برزیل توسط بازار ایالات متحده به دلیل کاهش واردات قهوه تقلیل یافت.

سهم صادراتِ در حال پیشرفت برزیل به ایالات متحده که در سال 1944 به اوج 53 درصد رسید، در 1972 به 23 درصد کاهش یافت و سال های بعد به کمتر از 20 درصد رسید. اروپای شرقی و غربی بیش از 50 درصد صادرات برزیل را بین 1971 و 1972 جذب کردند.

بین 1974 و 1980 مقدار صادرات برزیل به اروپای غربی و شرقی بیش از دو برابر صادراتش به بازارهای ایالات متحده بود. ایالات متحده فراورده‌های برزیل را بین 15 تا 21 درصد ثابت نگاه می داشت. از دهه1970 برزیل تاجری جهانی شد که فراورده های صنعتی آن، بیش از نیمی از صادراتش را شامل می شد که در بخش کشاورزی به عنوان یکی از بزرگ ترین صادرکننده ها شناخته شد.

شرکت های دولتی تولید کننده تجهیزات جنگی در رژیم نظامی رشد کردند و مسؤول تأسیسات نفتی و افزایش صادرات کالاهای ساخته شده در کشور شدند و به سیاست خارجی برزیل در حرکت به سمت آفریقا، خاورمیانه و آمریکای لاتین شکل می دادند.

اختلافات با ایالات متحده در دوره ژنرال خوا باتیستا فیگوردو (1985- 1979) نیز ادامه یافت. برزیل در رژیم نظامی راست‌گرا با سیاست ایالات متحده در برابر نیکاراگوئه و السالوادور مخالفت کرد و به حمایت از رژیم های چپ گرا در موزامبیک و آنگولا ادامه داد و در موقعیت های مرتبط با خاورمیانه نسبت به آمریکای شمالی دچار واگرایی شد.

برزیل ابتکاراتی در زمینه نهایی کردن و یا حل تنش ها درباره سدآبی itaipu با ورود به پیمان سه جانبه با آرژانتین و پاراگوئه به انجام رساند. در دیدارِ 1979 رئیس جمهور فیگوردو از بوئنوس آیرس، راه برای پیمان نزدیک بین برزیل و آرژانتین باز شد.

برزیل در زمان جنگ جزایر مالویناس (فالکند) به طور رسمی بی طرفی پیشه کرد، اما به شکل مخفیانه کاملاً متمایل به آرژانتین بود و از آن کشور حمایت می کرد که کمک نظامی از جمله کمک ها بود. برزیل برعکس ایالات متحده که از اتخاذ موضع درباره مسأله حاکمیت خودداری می کرد، حاکمیت آرژانتین بر جزایر مورد مناقشه را به رسمیت شناخت، گرچه از کاربرد نیرو برای اعتبار بخشی به این حاکمیت استفاده نکرد.

پس از جنگ، حکومت های نظامی اقتدارگرا در آرژانتین، برزیل و اروگوئه به حکومت خود استمرار داده و روابط جاری با یکدیگر را بهبود بخشیدند. خوزه سارنی پس از برکناری گولارت در 1964 اولین رئیس جمهور غیرنظامی برزیل شد و بارائول آلفونسین رئیس جمهور آرژانتین با هدف ائتلاف اقتصادی در کشور در اتحادیه گمرکی و بعدها یک بازار مشترک، مجموعه‌ای از موافقتنامه های تجاری و اقتصادی در 1986 به امضا رساندند.

حوزه رودخانه ریودلاپلاتا به عنوان قطب رشد یافته از سائوپائولو تا بوئنوس آیرس  به عنوان ثروتمندترین منطقه در آمریکای لاتین، بیش از هر منطقه ای توسعه یافته و صنعتی شده بود و به علاوه با نظام حمل و نقل برتر به یکدیگر متصل شده و این حوزه با انرژی فراوان و بازارهای مصرف قوی ترین قدرت تجاری قاره را در اختیار داشت.

حکومت های نظامی حاکم برزیل، از دهه 1970 که اوج رشد اقتصادی این کشور بود، تعریف اهداف ملی را بسیار توسعه دادند، اما به واقع ایده ظهور حتمی برزیل به عنوان قدرت بزرگ جهان در روان نخبگان برزیلی مدت ها قبل از کودتا خاموش شده و سرنوشت آن مشخص گشته بود.

بلندپروازی برزیل برای ایفای نقش خودمختار و گسترده در جهان در اخذ جایگاه برجسته و قابل استحقاق در ساختار قدرت بین المللی به طور اساسی روابط این کشور را با ایالات متحده برای بیش از یک ربع قرن گذشته و هم اکنون شکل داده است.

این بلندپروازی کماکان در هزاره جدید به عنوان اصول اساسی سیاست خارجی برزیل باقی مانده است .از دهه 1930 این عقیده رایج شده بود که اگر کشوری آمال خود را به شکل واقعی و آشکار بیان می کرد، می‌توانست انعطاف داشته باشد و در نهایت روابط وابسته خود را که تصور می شد مانع پیشرفت است، از میان بردارد.

روند اجتناب ناپذیر این عقیده به تدریج به حدی به اصطلاح اتحاد نانوشته با ایالات متحده را ضعیف کرده بود که سیاست خارجی برزیل را از اوایل قرن 19 تا دهه 1950 به سمت دیگری هدایت کرد. از آن پس و بعد از جنگ جهانی دوم، برزیل توسعه اقتصادی برجسته ای یافت و به طور گسترده ای از آرژانتین به عنوان یک کشور جدید صنعتی سبقت گرفت و برتری خود را در آمریکای جنوبی گسترده ساخت.

برزیل علی‌رغم درک و اعتراف به وزن بزرگ خود در قاره معمولاً از نمایش رفتارهای سطح بالا و رهبری‌گونه خودداری می کرد و تلاش می کرد تا هویت مشخص خود در بین کشورهای آمریکای لاتین به ویژه کشورهای حوزه رودخانه ریودلاپلاتا را حفظ نماید.

این کار با تشکیل و تحکیم مرکوسور پس از اتحادیه اروپا انجام شد که دومین حرکت در وحدت کشورها در تشکیل یک بلوک اقتصادی بود و در آن، نقش ویژه‌ای به سیاست اقتصادی خارجی جهانی برزیل واگذار شده بود.

برای بیشتر از 20 سال، برزیل به طور دائم پیوندهای خود با دیگر کشورهای آمریکای جنوبی را فراتر از حوزه رودخانه پلاتا گسترش داد و اولویت بالای خود را به توسعه روابط درون قاره ای اختصاص داد. تمام تلاش برزیل تا حد امکان با هدف تنوع بخشی به روابط سیاسی و اقتصادی به شیوه گسترش قلمرو نفوذ برای مانور و افزایش قدرت چانه زنی صورت می گرفت.

هدف سیاست خارجی برزیل، استفاده از موقعیت های بین المللی برای رشد اقتصادی و به رسمیت شناختن وضعیت جاری آن به عنوان قدرت در سطح متوسط و مشروعیت بخشی به جاه‌طلبی ها در زمینه تحکیم مرکوسور و کسب جایگاه دائم در شورای امنیت سازمان ملل متحد است.

این هدف با آگاهی از توان ایالات متحده در حمایت یا ممانعت اولیه برای تعقیب اهداف برزیل همراه شد و همچنین با ابراز تردید نسبت به این‌که ایالات متحده واقعاً آماده پذیرش یک برزیل مستقل واقعی و قدرتمند به عنوان عضو جدید از دولت های موثر و قدرتمند جهان نیست و هر اقدامی برای جلوگیری از انسجام مرکوسور انجام می دهد. برزیل تعریف کامل خود در مسأله منافع ملی و درک خود از جهان مبنی بر لزوم تغییر ساختار ثروت و قدرت جهان را کماکان حفظ کرد.

در حال حاضر روابط برزیل – ایالات متحده منطقی است و با ارزش های مشترک اصلی مانند احترام دو جانبه و افزایش تعاملات اقتصادی و سیاسی تعریف می شود. برزیل تکنولوژی تسلیحات هسته ای را دارد، اما منافعی در تولید آن‌ها ندارد.

رئیس جمهور فرماندو هزیک کاردوس، سیاست خارجی خود را درگیر مسائل جهانی مانند دموکراسی و حقوق بشر، تجارت آزاد، حفاظت از محیط زیست و حل و فصل مسالمت آمیز مناقشات کرد و پیمان ان‌پی‌تی را به امضا رساند، اما منازعات تجاری و مسائل رقابت آمیز گسترده شد. مشکلات برزیل در بازارهای آمریکای شمالی و رقابت کارآمد در بازارهای جهان سوم در توجه به پیمان تجارت آزاد آمریکا (FTAA) نیز هست.

به دلیل گسترش تجارت میان کشورهای عضو مرکوسور که بسیار فراتر از تجارت با طرف های ثالث بود، سیاست‌گذاران ایالات متحده تصور می کردند که ابتکارات و اقدامات آرژانتین – برزیل ضربه به تجارت آزاد جهانی است.

اما ایالات متحده از زمان اجلاس اول کشورهای آمریکا در میامی در 1994 هنگامی که رئیس جمهور جورج بوش (1993-1989) رؤسای دولت های آمریکای لاتین را برای ایجاد بزرگ ترین منطقه تجاری آزاد در جهان تشویق کرد، نفوذ خود را به طور دائم بر قاره گسترش داده است و در طول 2005 نیز این نفوذ از آلاسکا تا پاتاگونیا گسترش یافت.

حکومت ایالات متحده آگاه است که توانایی ایجاد شغل و حفظ استانداردهای زندگی مردمش بستگی به موقعیت در اخذ فرصت های تجاری در بازارهای نوظهور مانند آمریکای لاتین دارد.

همان‌گونه که چارلن بارشفسکی نماینده پیشین تجاری ایالات متحده اظهار داشته است، اصول سیاست تجاری کلینتون حمایت از رفاه، مشاغل و بهداشت ایالات متحده آمریکاست. لذا برخی از مردم در ایالات متحده دریافته اند که مرکوسور، تهدیدی برای منافع ایالات متحده است.

بارشفسکی مرکوسور را به عنوان اتحادیه گمرکی توسعه یافته با بلندپروازی ها در گسترش موافقتنامه‌های تعاونی در سراسر آمریکای لاتین تعریف کرده و اشاره می کند که مرکوسور هدف استراتژی روشنی با توجه به گسترش بازرگانی و کسب موقعیت قوی تر در مسائل جهانی دارد. لذا مرکوسور در ذهن او معادل برزیل است.

به واقع برزیل در برابر تمام فشارهای زمان بندی شدۀ مورد تقاضای رئیس جمهور بیل کلینتون مقاومت کرد و در پایان کلینتون به دلیل مشکلات داخلی قادر به اجرای نیت خود در این باره نشد. در نوامبر 1997 پس از این‌که مشخص شد کلینتون رأی کنگره را از دست داده است، از لایحه تقاضای اجازه خط آهن سریع برای انجام مذاکره بیشتر با کشورهای آمریکای لاتین صرف نظر کرد.

بدین‌سان با هدایت برزیل، توازن قوا به گونه ای ماهرانه به سمت آمریکای لاتین جابجا شد، به‌گونه‌ای که تلاش کرد مرکوسور را نه تنها به عنوان حوزه تجارت آزاد بلکه شبیه به اتحادیه اروپا منسجم سازد.

کلینتون دریافت که امکان تحمیل دستورکار مورد نیاز در اجلاس سانتیاگو در آوریل 1998 در اجازه به شیلی برای پیوستن به موافقتنامه تجارت آزاد آمریکای شمالی ندارد. این اجلاس برعکس اجلاس میامی توسط ایالات متحده شکل نگرفته بود و 34 رئیس جمهور، مذاکراتی برای ایجاد FTAA انجام دادند که نمی توانند زودتر از موعد همان‌گونه که کلینتون تصویب کرده بود قبل از 2005 آن را تأسیس نمایند.

در اواخر دهه 1990 بحران های اقتصادی حاد و بی‌ثباتی سیاسی، مجدداً کشورهای آمریکای جنوبی را به دلیل اتخاذ اصلاحات اقتصادی مانند خصوصی‌سازی و آزادسازی تجارت، آزادی سازی بازار سرمایه و مسائل مالی، سرمایه گذاری مستقیم خارجی، آزادسازی اقتصادی و انضباط مالی در برگرفت. اصلاحات مذکور در حل مشکلات موجود شکست خورد و موجب ایجاد شکاف اجتماعی شد.

یک دهه تشویق آزادسازی تجارت توسط واشنگتن، موجب کاهش اساسی بی عدالتی و فقر گسترده در آمریکای جنوبی شد. معمولاً هر کشوری از بدهی خارجی و رسوایی خصوصی سازی به ستوه می آید.

ژنرال چارلز ویلهلم فرمانده پیشین نیروهای آمریکایی در بخش جنوبی در سخنان خود در سنای آمریکا (2000) اعتراف کرد که در اکوادور نظیر سایر کشورهای حوزه مسؤولیت خود، اصلاحات بازار آزاد و دموکراسی نتایج ملموسی برای مردم نداشته است و بسیاری از کشورها از نظر اقتصادی، موقعیتی بدتر از قبل از استقرار دموکراسی داشته اند.

هنری کیسینجر اظهار داشته است که دموکراسی یا جهانی سازی، هیچ یک ثبات برای حوزه آند به ارمغان نداشته اند. در واقع، علاوه بر حوزه آند، بیشتر کشورهای آمریکای جنوبی از کلمبیای در جنگ تا شورش های بوئنوس آیرس در آتش می سوختند و نوعی امتناع عمومی از اصلاحات بازار آزاد شکل گرفت که به نظر می رسید فقر و آشوب سیاسی و اجتماعی را گسترش داده بود.

کلینتون در بازدید 31 آگوست خود از کلمبیا، برنامه پان‌کلمبیا را با سرمایه‌گذاری 3/1 میلیارد دلاری کمک نظامی برای مبارزه با مواد مخدر و جنگ علیه شورشیان چپ گرا ارائه کرد. متعاقباً رئیس جمهور فرناندو هنریک کاردوس با دعوت از 12 رئیس جمهور آمریکای جنوبی در برازیلیا از آن‌ها خواست اتحاد اقتصادی بلندپروازانه‌ای را به انجام رسانند.

این اولین جلسه در حد رؤسای جمهور در تاریخ آمریکای جنوبی بود و نشست برازیلیا مجموعه ای از تعهدات برای ایجاد تجارت آزاد تا حد ممکن، و اتحاد اقتصادی 340 میلیون مردم در یک حوزه اقتصادی ترکیبی با خروجی 3/1 تریلیون دلار آمریکای بود. البته رئیس‌جمهور کلمبیا آندرس پاسترانا به سرعت به دیگر رهبران اطمینان داد که برنامه پان‌کلمبیا و مبارزه با مواد مخدر به مفهوم مداخله نظامی ایالات متحده نخواهد بود.

دیدار کلینتون از کلمبیا و دو روز اجلاس برازیلیا بازتاب متفاوتی در روابط ضعیف ایالات متحده – برزیل در حوزه های سیاسی – اقتصادی و ژئوپلتیک گذاشت. کاردوس در شب اجلاس نوشت: «لحظه ای برای تأکید مجدد بر هویت آمریکای جنوبی به عنوان منطقه ای با چشم انداز پیشبرد صلح و دموکراسی برای ایجاد روندی توانمند و گسترده از ائتلاف بین کشورهایی که در همسایگی هم زندگی می کنند.»

ایالات متحده از این تأکید مجدد خشنود نبود. هر چند کیسینجر برزیل را به عنوان سازمان دهنده آمریکای جنوبی می دانست، کما این‌که ایالات متحده نیز همان نقش را در آمریکای شمالی داشت و به صراحت بیان کرد که اگر مرکوسور در فعالیت خود، ایالات متحده را از مشارکت دوجانبه با دیگر شرکای سنتی خود در منطقه محروم سازد یا ترتیبات داخلی مشابه توسعه جامعه اروپا را در حوزه های سیاسی و اقتصادی پیگیری کند، باید با مجموعه ای از اعمال انجام شده از سوی ایالات متحده مواجه شود.

با وجود برخی انتقادات مطروحه توسط کاردوس با توجه به ابعاد روش سیاست های ایالات متحده (یک‌جانبه‌گرایی، حمایت از محصولات داخلی و...) بسیاری از برزیلی ها سیاست خارجی و اقتصادی او را همدستی صرف با هژمونی ایالات متحده می دانستند. اما در واشنگتن روشن بود که برزیل به طور فراگیری در حال فاصله گرفتن از ایالات متحده است؛ پروسه ای به ظاهر مجزا و خطرناک در انگیزه هایش را طی می‌کند.

دولت کاردوسو سعی کرد تا روابط دوستانه ای با ایالات متحده از طریق برخی امتیازات (مانند امضای ان‌پی‌تی) کسب کند که به شدت در برزیل مورد انتقاد قرار گرفت. اما درباره FTAA قادر به اجتناب از کار نبود، زیرا تحکیم آن عمیقاً بر منافع سیاسی و اقتصادی برزیل موثر بود. این مسأله نقطۀ سختی در رقابت بود و کاردوسو در اولین دیدارش با رئیس جمهور جورج بوش در 30 مارس 2001 در واشنگتن آن را نشان داد.

بوش اظهار داشت: «رئیس جمهور (کاردوس) و من مصمم شده ایم که روابط آهنینی خارج از هر اختلاف موجود داشته باشیم» و کاردوس گفت «درست است. با رئیس جمهور موافق‌ام. معتقدم که ما البته در برخی زمان ها تفاوت‌هایی (اختلاف‌هایی) داشته‌ایم. این بین کشورها طبیعی است. امروز رئیس جمهور گفت ابتداً آمریکا باید آمریکا باشد. خب، من همین را می گویم که برزیل ابتدا برزیل باشد. طبیعی است. اما باید ببینیم چگونه همکاری کنیم.»

برزیل در هر دولتی باید با ایالات متحده همکاری می کرد، اما این را نپذیرفته و FTAA را به عنوان امری مصوب از سوی واشنگتن نخواهد یافت. از دیدگاه ایالات متحده نظام FTAA بدون برزیل به عنوان بزرگ‌ترین بازیگر کلیدی سیاسی و اقتصادی آمریکای جنوبی، بی معنا خواهد بود. برزیل متنوع ترین ساختار اقتصادی را بین تمام کشورهای آمریکای مرکزی دارد.

ساختار صنعتی برزیل بیشتر پیوسته و رقابتی است و بر سهم GDP محصولات ارائه شده صادرات محصولات (بیش از 50 درصد) تأثیر می گذارد. اگر برزیل در تأسیس FTAA مشارکت نماید، بر صادرات محصولات کارخانه هایش به دیگر کشورهای آمریکای جنوبی تأثیر خواهد گذاشت.

لوئیس لولاداسیلوا رئیس حزب کارگران چپ گرا و کاندیدای ریاست جمهوری [و رئیس جمهور فعلی] در 2002 قبل از رأی گیری انتخابات اکتبر اظهار داشت که FTAA واقعاً یک پیمان تجارت آزاد نیست و بیشتر سیاست ضمیمه کردن آمریکای لاتین به وسیله ایالات متحده است.

دیدگاه وی بازتاب جریان اصلی رأی گیری در برزیل شد. در همان زمان در واشنگتن لولاداسیلوا به عنوان یک افراطی توصیف شد که می تواند در برزیل انقلاب کند و به شکل دیگری از محور شرارت، در کنار رهبران کمونیست کوبا و ونزوئلا قرار گیرد. چنین بلوک قدرت جدید منطقه‌ای می‌تواند به راحتی موجب رادیکالیزه شدن بقیه آمریکای لاتین گردد.

پل اونیل جمهوری‌خواه مهم در کنگره و وزیر خزانه داری در کنار محافظه کاران نگرانی خود را از توسعه بالقوه این کشور مطرح کرده و با تأیید سیاست های جنگ طلبانه دولت رونالد ریگان در آمریکای مرکزی و بوش را برای ایستادگی علیه لولاداسیلوا فرا خواند.

هنری جی هاید نماینده کنگره به بوش گفت که بسیاری از همکارانش در کنگره، نامه ای را به امضا رسانده‌اند که در آن نگرانی های خود درباره همکاری طولانی ده ساله لولاداسیلوا با آمریکای لاتین، اروپا و سازمان های تروریستی خاورمیانه ای در یک مرکز که و در مشارکتی خاموش با کاسترو سازماندهی می‌شوند، اعلام کرده اند.»

طبق گفته هاید، یک پیش بینی واقعی این است که کاسترو، چاوز و لولاداسیلوا می توانند محوری از شرارت در آمریکا ایجاد کنند که می تواند به زودی تسلیحات هسته ای و موشک های بالستیک داشته باشد.

کسنتانتین سی منجس، استاد همکار موسسه هادسون توصیه می کند که اگر ایالات متحده قرار است برزیل را به یک مارکسیست مانند داسیلوا بسپارد، یکی از موضوعات انتخابات ریاست جمهوری 2004 باید «چه کسی آمریکای لاتین را از دست داده است؟» باشد.

از دیدگاه وی «محور جدید شرارت کماکان قابل پیشگیری است، اما اگر کاندیدای طرفدار کاسترو به عنوان رئیس جمهور برزیل انتخاب شود، نتیجه می تواند یک رژیم رادیکال در برزیل و ایجاد مجدد تسلیحات هسته ای و برنامه موشک های بالستیک، توسعه روابط نزدیک با حامیان تروریسم بین المللی مانند کوبا، عراق و مشارکت در بی ثباتی دموکراسی‌های شکننده همسایگان باشد.

این وضعیت می تواند هدایت 300 میلیون نفر را در 6 کشور تحت کنترل رژیم های رادیکال ضد آمریکایی قرار دهد و امکان آموزش صدها تروریست جدید با هدف حمله به ایالات متحده از آمریکای لاتین را فراهم سازد، اما به نظر می رسد کماکان دولت واشنگتن توجه کمی به این مسأله دارد.»

دیوید پاین، شاغل در مدیریت برنامه بین المللی مسؤول همکاری با آمریکای لاتین در بخش نیروهای مسلح، می نویسد: «رئیس جمهور بوش باید به سرعت نیروهای خود را برای آزادسازی برزیل روانه کند.»

روابط برزیل و ایالات متحده از زمانی که لولاداسیلوا اولین برنامه خود را اجرای برنامه گسترده مبارزه با گرسنگی در سراسر کشور اعلام و به ایفای نقش میانجیگرانه و مذاکره کننده برای پایان اعتصاب عمومی علیه چاوز رئیس‌جمهور ونزوئلا پرداخت، کماکان سرد باقی مانده است.

اما مشاوران جورج بوش به زودی دریافتند که او چپ‌گرایی ترسناک مطابق توصیف هاید و واشنگتن تایمز نیست. او درباره بدهی خارجی برزیل، دستاوردهای معتبر اقتصادی ناشی از اجرای سیاست های اقتصاد کلان پایدار و حفظ الگوی موجود و اصول سیاست خارجی برزیل کوتاهی نکرده است.

گرچه او از مرکوسور با هدف تقویت قدرت چانه زنی آمریکای جنوبی با احترام به ایالات متحده توسط پیگیری پیوندهای محکم با همسایگان جامعه آند حمایت کرده است، اما در ملاقات 20 ژوئن 2003 با جورج بوش، پیگیر روابط دو جانبه مثبت نیز بوده است و همگام با وی اظهار داشته است که: «ایالات متحده و برزیل برای ایجاد روابط مستحکم نزدیک و با کیفیت به وسیله مشاوره های منظم در سطوح بالا در موضوعات ضدتروریستی برای کمک به آفریقا تلاش می کنند.»

لولاداسیلوا اظهار داشته است: «بدون هر پرسشی من معتقدم که ما می توانیم جهان را برحسب روابط خود شگفت زده کنیم.» اما به واقع، منافع ملی قوی‌تر از تمایلات و واژگان هستند و واگرایی عمیق بین دو کشور، باقی است. در موضوعات مطروحه به وسیله بوش و لولاداسیلوا اشاره ای به جنگ ایالات متحده درباره عراق که برزیل قاطعانه آن‌را تقبیح کرد و FTAA به عنوان پیمانی مرده، نشد.

در واقع، هدف واشنگتن برای ایجاد FTAA شکست خورد. برزیل در کنار آرژانتین و دیگر کشورهای آمریکای جنوبی، نگرانی های جدی اقتصادی و سیاسی درباره طرح مقابله با تجارت آزاد دارد. امکان دارد هیچ‌گاه امکان تحقق FTAA آن گونه که رویای واشنگتن است، به وجود نیاید، که طبق آن به سادگی روابط غیر برابر، همیشگی شود. 

* Luiz Alberto Moniz Bandeira  استاد تاریخ سیاست خارجی برزیل در دانشگاه برازیلیا است که در آلمان زندگی می کند.