این لایحه که دومین لایحه بودجه دولت نهم محسوب می‌شود نسبت به لایحه بودجه سال 85 از تنش و جنجال‌های کمتری برخوردار بود و نمایندگان مجلس و کمیسیون تلفیق بودجه با ملایمت بیشتری با آن برخورد کردند و انتظار می‌رود در صحن علنی مجلس نیز با تغییراتی اندکی به تصویب نهایی برسد.
در حالی که کانون مناقشات مربوط به لایحه بودجه سال 85 درباره افزایش چشمگیر بودجه عمرانی و افزایش استفاده از درآمدهای نفتی بود، لایحه بودجه سال 86 بیشتر درگیر قیمت نفت و تردید در تحقق درآمدهای دولت و کاهش هزینه‌های آن بود.
در حالی که دولت با عدم افزایش قابل توجه بودجه عمرانی و کاهش هزینه‌های جاری در لایحه بودجه 86 به طور غیرمستقیم بر نادرست بودن وجه انبساطی بودجه 85 تاکید کرده است، کارشناسان نسبت به اقدام دولت در رفع اشتباه سال گذشته تردید دارند.
چندی پیش در میزگردی با حضور دکتر نوبخت معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک نظام و دکتر مسعود نیلی، اقتصاددان، درباره نقاط ضعف و ایرادات لایحه بودجه سال 86 کل کشور گفت‌وگو کردیم.
***
- آقای دکتر نوبخت با توجه به تجارب فراوانی که در بررسی لوایح بودجه در سال‌های حضور در مجلس دارید، مهمترین نقاط ضعف و نواقص لایحه بودجه 86 را در چه می‌دانید؟
نوبخت: من ارزیابی خود از لایحه بودجه سال 1386 را با توجه به ماهیت و نقشی که بودجه در اقتصاد کشور دارد، ارائه می‌کنم. طبق ماده 1 قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه می‌شود و حاوی پیش‌بینی درآمدها و برآورد هزینه‌ها است که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود.
به طور خلاصه بودجه دو نقش دارد: یکی اینکه نشان‌گر پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها است و دوم اینکه وسیله و ابزاری برای اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف دولت به شمار می‌رود.
ارزیابی من از لایحه بودجه 86 از همین دو منظر است که این لایحه اولا چقدر موفق است یا موفق خواهد بود تا پیش‌بینی واقع‌بینانه‌ای از درآمدها و هزینه‌های دولت ارائه دهد و ثانیا تا چه حد می‌تواند در اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف قانونی دولت موثر باشد.
در خصوص نقش اول، یعنی پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها با عنایت به ارقامی که در لایحه بودجه 85 مطرح است، به این نکات می‌رسیم که درآمدهای مالیاتی دولت در سال 86 حدود 188 هزار میلیارد ریال برآورد شده که نسبت به میزان آن در سال 85 حدود 9/5 درصد رشد نشان می‌دهد.
هر چند از یک سو، افزایش سهم مالیات در بودجه عمومی نکته مثبتی است، اما به نظر می‌رسد تحقق رقم فوق برای درآمدهای مالیاتی با توجه به عملکرد درآمدهای مالیاتی در سال 85 با دشواری مواجه باشد، چون درآمدهای مالیاتی در سال 85 متاسفانه 100 درصد تحقق پیدا نکرده و یکی از دلایل ارائه متمم بودجه از سوی دولت به مجلس برای این است که کسری عدم تحقق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها را بتواند از حساب ذخیره ارزی تامین کند.
بنابراین در این شرایط تحقق 188 هزار میلیارد ریال برای درآمدهای مالیاتی در سال 86 به نظر می‌رسد که رقم خیلی واقع‌بینانه‌ای نباشد. اما فراتر از آن، ابهام دیگری که در بودجه وجود دارد، 2 رقمی است که به عنوان به منابع درآمدی در لایحه بودجه سال 86 مشخص شده و به نظر می‌رسد که بسیار ارقام خوش‌بینانه‌ای باشد و تحقق آن از الان با توجه به عملکرد گذشته عملی نباشد.
یکی از آنها مساله فروش اوراق مشارکت است. در لایحه بودجه 86، رقم 6 هزار میلیارد ریال درآمد دولت یا منابع درآمدی دولت از محل فروش اوراق مشارکت دیده شده است و این در حالی است که عملکرد فروش اوراق مشارکت تا الان در سال جاری چیزی حدود 34 درصد است. با توجه به عدم استقبال مردم از خرید اوراق مشارکت در سال‌جاری، اختصاص 600 میلیارد تومان از منابع مالی دولت به این اوراق به نظر می‌رسد که دور از واقعیت باشد.
ضمن اینکه طبق نظریه‌های پولی، پول معمولا به بخش‌هایی سرازیر می‌شود که بازدهی بالاتری دارد و الان بازده سرمایه‌گذاری یا به جریان انداختن پول در بخش مسکن دارای سود بیشتری نسبت به اوراق مشارکت است.
عدم استقبال مردم برای خرید اوراق مشارکت با سود 5/15 درصد به علت وجود نرخ بازدهی بالاتر در دیگر بخش‌ها کاملا قابل توجیه است. از سوی دیگر با عنایت به اینکه نرخ تورم (12 ماهه) بیشتر از سود اوراق مشارکت است و از سوی دیگر برای سال 86 بازار مسکن، سود بیشتری به صاحبان نقدینگی می‌دهد قابل انتظار است که فروش اوراق مشارکت مورد پیش‌بینی در لایحه بودجه 86 تحقق پیدا نکند.
از این رقم غیرواقع‌بینانه‌تر به فروش سهام شرکت‌های دولتی مربوط می‌شود. میزان درآمد دولت از محل فروش سهام شرکت‌های دولتی در بودجه 86 رقمی معادل 70 هزار میلیارد ریال خواهد بود و این در حالی است که این رقم در بودجه سال 85 فقط 7400 میلیارد ریال بود ولی عملکرد آن در 9 ماهه امسال نشان‌گر تحقق فقط 481 میلیارد ریال فروش سهام شرکت‌های دولتی است.
این در حالی است که با وجود عدم تحقق درآمدهای دولت در این بخش، شاهد افزایش این رقم درآمدی در بودجه سال آینده هستیم که نگرانی نسبت به غیرمنطقی بودن آن وجود دارد. ضمن این که برای این که چنین رقمی وارد خزانه شود باید میزان فروش ما با توجه به احکام قانون برنامه چهارم و مقررات سهام عدالت خیلی بیشتر از رقم 70 هزار میلیارد ریال باشد.
- آقای دکتر نوبخت آیا در بخش هزینه‌های بودجه نیز تردیدهای جدی همچون بخش درآمدی وجود دارد؟
بله در خصوص پیش‌بینی هزینه‌ها در بودجه 86 نیز همین نگرانی‌ها وجود دارد. درست است که ظاهرا برخی از هزینه‌ها در لایحه بودجه 86 کمتر شده اما ارقامی از هزینه‌ها وجود دارد که این ارقام در بودجه دیده نشده است.
با توجه به تکالیفی که دولت برای افزایش برخی ارقام مثل حقوق و دستمزد دارد، متاسفانه این هزینه‌ها در بخش هزینه هم برآورد نشده و قطعا دولت در عمل با کسری مواجه خواهد شد و دست به متمم خواهد برد.
شاید فرق بودجه‌سال‌های 86 با 85 این باشد که در سال 85 استفاده‌ای که دولت قصد داشت از حساب ذخیره ارزی بکند، تلاش کرد در همان زمان تدوین بودجه در آن بنگنجاند (هرچند که به آن هم اکتفا نشد و در فرآیند اجرای بودجه نیز مجددا از حساب برداشت شد) اما در سال 86 به نظر می‌رسد از آنجا که برداشت از حساب ذخیره ارزی برای دولت آسان بوده است، دولت با خود می‌گوید چرا از اول برداشت از حساب را در بودجه وارد کنیم؟
بنابراین، در یک جمع‌بندی کوچک در این بخش (یعنی اینکه آیا لایحه بودجه 86 از این منظر که پیش‌بینی واقع‌بینانه‌ای از درآمدها و هزینه‌ها دارد) به این نتیجه می‌رسیم که درآمدها بیش از واقعیت و هزینه‌ها کمتر در بودجه درج شده و این نگرانی وجود دارد که این بودجه از تعادل لازم برخوردار نباشد.
- آقای دکتر نوبخت از منظر دوم یعنی تحقق اهداف دولت، لایحه بودجه 86 را چقدر در راستای تحقق اهداف و برنامه‌های کلان دولت و کشور چگونه تحلیل می‌کنید؟
نوبخت: از این منظر، که بودجه تا چه حد به عنوان یک ابزار در جهت اجرای سیاست‌ها و اهداف قانونی دولت می‌تواند نقش‌آفرین و موثر باشد، از آن بخش از سیاست‌هایی که دولت آنها را قبول دارد استفاده می‌کنم و حتی از قانون برنامه چهارم نیز به بخش‌هایی می‌پردازم که دولت قبول دارد.
البته دولت نمی‌تواند تا قبل از اصلاح قانون برنامه چهارم توسعه، مطابق نظر خودش آن را اجرا کند، با این حال تلاش می‌کنم بررسی نمایم که آیا این لایحه می‌تواند در اجرای این بخش از سیاست‌هایی که مورد تایید دولت است، موثر باشد؟
من مشخصا به ماده 2 قانون برنامه چهارم توسعه که ملهم از سیاست‌های کلی مقام معظم رهبری است اشاره می‌کنم. در این ماده تصریح شده که به منظور برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای دولت مکلف است سهم اعتبارات هزینه‌ای تامین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را به گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم اعتبارات هزینه‌ای دولت به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین شود.
بنابراین، باید الان شمایی داشته باشیم از اینکه آیا اعتبارات هزینه‌ای لایحه بودجه 86 از محل مالیات‌ها و سایر درآمدها تامین می‌شود و یا نه باز دارد از منابع نفتی استفاده می‌کند. بدین منظور باید به جدول شماره 4 قانون برنامه چهارم استناد کرد.
در این جدول، تراز عملیاتی بودجه (که در واقع نشان‌گر رابطه بین هزینه‌های دولت (یعنی هزینه‌های جاری) و درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی است) نشان داده است و بر اساس آن برای اینکه هزینه‌های جاری را تا پایان برنامه از محل سایر درآمدها تامین کنیم، تراز منفی در سال 85 حداکثر باید 58 هزار میلیارد ریال منفی، در بودجه 86 باید 42 هزار میلیارد ریال منفی، سال 87 حدود 24 هزار میلیارد ریال منفی و نهایتا در سال 88 باید صفر شود.
اما عملا در عملکرد بودجه سال 85، تراز عملیاتی بودجه به جای رقم منفی 58 هزار میلیارد ریال رقمی حدود منفی 156 هزار میلیارد ریال است و در لایحه بودجه 86 با توجه به تمامی ارقام خوش‌بینانه‌ای که دولت در بودجه آورده، این تراز 126 هزار میلیارد ریال منفی خواهد بود که در سال پایانی برنامه چهارم یعنی 88 حداقل به منفی 105 هزار میلیارد ریال خواهد رسید، که نشان‌گر این است که جهت‌گیری دولت در جهت کاهش استفاده از منابع نفتی نیست چون این هزینه‌های جاری از محل مالیات‌ها و سایر تامین نمی‌شود و خودبخود به سمت درآمدهای نفتی تغییر مسیر می‌یابد.
تراز عملیاتی بودجه در سال 82 حدود 99 هزار میلیارد ریال منفی بود، در سال 83 از 99 هزار به 82 هزار میلیارد ریال تقلیل یافت و در سال 84 هم به 75 هزار میلیارد ریال کاهش یافته بود. یعنی طی سال‌های 82 تا 84 این تراز در حال کاهش بود که متاسفانه در دو سال اخیر در حال افزایش است و از این منظر متاسفانه انحرافی از سیاست‌های برنامه چهارم توسعه صورت گرفته است و متاسفانه لایحه بودجه 86 نقش خود را در تحقق اهداف برنامه چهارم ایفا نمی‌کند.
همانطور که التفات دارید در ماده 145 قانون برنامه دوم در بند "ج" بر ممنوعیت شروع هر نوع طرح و پروژه تملک دارایی‌سرمایه‌ای در سطوح ملی و استانی (به استثنای موارد خاص) تاکید شده و تصریح شده است که دولت باید از اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که همین اعتبارات عمرانی است به صورت وجوه اداره شده استفاده کند.
بنابراین طبق قانون برنامه چهارم شروع طرح‌های عمرانی جدید، ممنوع است و دولت باید از اعتبارات موجود، طرح‌های قدیمی را تکمیل کند و طرح‌های آینده را با واگذاری به بخش غیردولتی انجام دهد.
متاسفانه از 149 طرح عمرانی که بر اساس قانون بودجه 85 باید در این سال به اتمام می‌رسید، 106 طرح بازهم در سال 86 دارای اعتبار است که نشان‌دهنده نیمه‌تمام ماندن آنها است.
مضاف بر آن حداقل 56 طرح عمرانی جدید هم در لایحه بودجه 86 اضافه شده است یعنی دقیقا خلاف ماده 145 قانون برنامه چهارم صورت گرفته است.
از سوی دیگر، بر اساس بند "ب" ماده 2 قانون برنامه چهارم توسعه تامین کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع است. اما در بند "ه" تبصره 17 لایحه بودجه 86 به منظور حمایت از صنعت هوایی کشوری بانک مرکزی موظف شده است در سال 86 وام‌های اخذ شده توسط شرکت‌هواپیماسازی ایران را به مبلغ هزار و 20 میلیارد ریال بابت اصل و سود وام‌های مذکور جزو بدهی‌های دولت منظور کند که نشان‌گر افزوده شدن بدهی دولت به سیستم بانکی است که مخالف بند "ب" ماده 2 قانون برنامه است.
پس به طور خلاصه، لایحه بودجه 86 از دو منظر اینکه آیا به خوبی نشان‌گر پیش‌بینی‌های واقع‌بینانه دولت نسبت به درآمدها و هزینه‌ها است و اینکه آیا می‌تواند برنامه‌ها را تحقق بخشد، با دشواری‌های جدی مواجه است.
- آقای دکتر نیلی با توجه به دو ایراده عمده‌ای که آقای نوبخت به بودجه گرفتند دیدگاه شما نسبت به بودجه چیست؟ و شما چه ایراداتی به این بودجه می‌بینید؟
من یک مقدمه‌ای را عرض کنم. اصولا بودجه به دو دلیل در هر نظام اقتصادی از اهمیت برخوردار است و به همین دلیل است که معمولا ما می‌بینیم که در کشورهای مختلف دنیا حتی کشورهای توسعه‌یافته، زمان طرح بودجه دولت، معمولا به خاطر اهمیت این دو جنبه، بحث‌های زیادی در می‌گیرد.
یکی اینکه بودجه به هر صورت منعکس کننده کمیت و کیفیت خدماتی است که دولت به جامعه ارائه می‌کند. با توجه به اهمیتی که این نوع هزینه‌ها در فراهم آوردن فضا برای بخش خصوصی دارد، همه توجه دارند که ببینند در سند بودجه چه نوعی از خدمات با چه کمیت و کیفیتی قرار است از سوی دولت ارائه شود.
بنابراین، اگر یک‌باره هزینه‌های دولت رشد خیلی زیادی یا کاهش خیلی زیادی داشته باشد، این مساله مستقلا قابل توجه است، زیرا کمیت و کیفیت خدمات دولت را به یک‌باره نمی‌شود خیلی زیاد کرد و یا کاهش داد.
دلیل دوم اهمیت بودجه، آثار اقتصاد کلان بودجه است که منحصر به بودجه‌های دولت‌ها است. بدین معنی که بودجه، چه به خاطر آثاری که بر حجم پول و تورم و سطح عمومی قیمت‌ها دارد و چه به علت آثار بازتوزیع درآمدی آن در جامعه، معمولا مورد توجه قرار می‌گیرد و از این جهت مورد ارزیابی واقع می‌شود.
در یک ارزیابی کلی و بلندمدت از وضعیت بودجه در کشور فکر می‌کنم این جمع‌بندی مشترک میان کارشناسان اقتصادی وجود دارد که طی سالیان متمادی با یک نظام مالی ناکارآمد مواجه بوده‌ایم و اگر این را ریشه‌یابی کنیم، بخش اعظم آن به عدم تناسب بین وظایف دولت با حجم منابع آن برمی‌گردد.
طی دوران اخیر همواره تفکری بر فعالیت‌های دولتهایمان حاکم بوده و آن این است که دولت‌ها باید خدمات را به طور وسیع به جامعه ارائه کنند اما هزینه خدمات را از جامعه در سطح حداقل دریافت کنند.
به همین دلیل است که طی سالیان متمادی بودجه‌های کشور همیشه با کسری مواجه بوده و این برمی‌گردد به هزینه‌های بالای دولت و نظام ناکارآی یارانه‌ها، نظام ناکارآی اداری که متکی به افزایش مستمر هزینه‌ها است، و روند بسیار بسیار ناکارآی انتخاب پروژه‌های عمرانی و طولانی شدن و انباشت آنها.
این نکته همیشه مورد توجه بوده که این نظام مالی ناکارآمد نمی‌تواند در بلندمدت به همین شکل ادامه یابد و مطمئنا نظام یارانه ما نظامی نیست که بتواند به همین شکل ادامه یابد.
الان در شرایط وفور درآمدهای ارزی نیمی از این درآمدهای نفتی را تقریبا به صورت یارانه توزیع می‌کنیم که تبدیل به همین آلودگی‌های زیست‌محیطی و مسائل مختلف مترتب آن می‌شود و مسلما این شرایط قابل تداوم نیست.
همچنین نظام اداری کشور که مبتنی بر افزایش مستمر هزینه‌ها است و نظام نامناسب انتخاب پروژه‌های عمرانی در بلندمدت قابل تداوم نیست. این تلقی از گذشته وجود داشته که به هر صورت نظام مالی دولت‌های ما قابل تداوم نیست و زمانی با مشکل مواجه می‌شود.
به نظر من حرکت‌های مالی دولت طی 14 ماه گذشته یعنی از متمم بودجه سال 84 و سپس قانون بودجه 85 با سرعتی بسیار فراتر از قبل ما را به سمت یک مشکل بزرگ می‌راند و آن هم چیزی نیست به جز ضعف بسیار شدید در ارائه خدمات توسط دولت و ایجاد آثار و پیامدهایی در حوزه اقتصاد کلان که بی‌ثباتی بسیار زیاد را در اقتصاد کلان ایجاد می‌کند.
حجم بودجه دولت در طی 14 ماه گذشته شتاب بسیار گرفت و باعث شد که ارقام بودجه یک باره در سال‌های 84 و 85 نسبت به ارقام مثلا سال 83 تغییرات بسیار زیادی کند که طبیعتا این مقدار از خرج کردن منعکس کننده این مقدار از فعالیت متناسب با آن نیست چون این امکان وجود ندارد در طول دوره کوتاه‌مدت حجم فعالیت‌ها این مقدار افزایش یابد.
مثلا هزینه‌های جاری دولت در سال 83 حدود 220 هزار میلیارد ریال بوده که در سال 85 با متمم‌ها به بیش از 400 هزار میلیارد ریال خواهد رسید. هزینه‌های عمرانی از 64 هزار میلیارد ریال در سال 83 به بیش از 175 هزار میلیارد ریال تا پایان 85 خواهد رسید.
بدین ترتیب مشاهده می‌شود که ارقام بودجه به یک‌باره نسبت به روندی که در گذشته وجود داشت تفاوت فاحشی پیدا کرد و من فکر می‌کنم دیگر نمی‌شود با این روند کاری کرد و شاید خیلی مشکل باشد که بخواهیم این مسیر را به سادگی (البته متاسفم که این را می‌گویم) درست و اصلاح کرد.
به همین دلیل در ارزیابی کلی از بودجه 86 باید بگویم که با آن شتاب زیادی که هزینه‌ها در سال‌های 84 و 85 افزایش یافتند، کاهش یک‌باره و 6/5 درصدی هزینه‌های جاری در سال 86 تعجب‌آور است. زیرا تا آنجا که من از سالیان دور به خاطر دارم، هیچ سالی حتی در زمان جنگ را به یاد ندارم که هزینه‌های جاری دولت کاهش پیدا کرده باشد.
- اتفاقا اولین واکنش شما نسبت به ارقام کلان لایحه بودجه 86 نیز ابراز تعجب بود و این لایحه را انقباضی‌ترین لایحه تاریخ خواندید؟
بله. تعجب من از این لحاظ است که با توجه به تجربه گذشته و با توجه شتاب هزینه‌های جاری دولت طی دو سال اخیر و انتظاراتی که در جامعه ایجاد شده، غیرممکن است که هزینه‌های جاری در سال آینده کمتر از 20 درصد نسبت به عملکرد امسال، رشد کند.
این بدین معنا است که هزینه‌های جاری ما در سال آینده به جای 380 هزار میلیارد ریال لایحه بودجه، 480 هزار میلیارد ریال خواهد بود که نشان‌گر 100 هزار میلیارد ریال تفاوت بین ارقامی است که من فکر می‌کنم عمل خواهد شد با آنچه که در بودجه پیش‌بینی شده است.
حتی اگر دولت خیلی شدید انقباضی عمل کند ممکن است هزینه‌های جاری 15 درصد رشد کند و این 100 هزار میلیارد ریال به 80 هزار میلیارد تبدیل می‌شود و اتفاق خیلی بزرگی نخواهد افتاد. با توجه به مولفه‌های اصلی هزینه‌های جاری که مشخصند (یارانه‌ها، آموزش و پرورش و بهداشت، و هزینه سایر دستگاهها) خوب چه اتفاقی قرار است در این بخش‌ها بیافتد که دولت وعده کاهش هزینه‌ها را داده است؟
در یارانه‌ها چه اتفاقی افتاده آیا برنامه خاصی در نظر گرفته‌ایم که نظام یارانه متحول شود و اساسا آیا در هر زمانی در آینده که شروع به متحول کردن نظام یارانه کردیم، مگر قرار است هزینه‌ها در کوتاه‌مدت کاهش یابد؟
قاعدتا بایستی یارانه‌ها را به سمت شفاف‌سازی ببریم و تخصیص آنها را اصلاح کنیم وگرنه یارانه را با فقر بالا در جامعه چطور می‌توانیم کاهش دهیم؟ مواردی مثل بهداشت و آموزش و.... همه احتیاج به طراحی و تمهیدات دقیق دارد برای اینکه بتوان واقعا با مشکلات اقتصادی آینده این بخش‌ها مواجه شد.
من در موقع انتخابات رئیس‌جمهوری مقاله‌ای نوشتم و گفتم کاندیداها به سمت چه مواردی نروند و یکی از آنها بودجه بود که من تعبیر "بازی با آتش" را به آن دادم و گفتم این بودجه قابلیت وعده‌های بالایی را ندارد و از گذشته اعتقاد داشتم که باید بسیار با ظرافت و دید بلندمدت به بودجه نگاه کرد.
من توجه شما را به این نکته جلب می‌کنم که در کشورهایی که در آنها اقتصاد بازار، حاکم است و دولت وظایف بالایی ندارد، دولت‌ها به هنگام ارائه بودجه تصویری از چهار سال آینده را اعلام می‌کنند تا بستر آتی اقتصاد خود را نشان دهند.
الان در شرایطی هستیم که با رشد هزینه‌های دولت در 14 ماه اخیر، حجم نقدینگی رشد بسیار زیادی داشته است و بر اساس محاسبات من نقدینگی در سال‌های 84 و 85 تقریبا به اندازه کل سال‌های قبل رشد کرده است و از 630 هزار میلیارد ریال به دو برابر رسیده است.
من اول بار که عدد 70 هزار میلیارد ریال خصوصی‌سازی را در لایحه بودجه 86 دیدم فکر کردم اشتباه دیده‌ام. می‌دانید که فقط بخشی از درآمد فروش شرکت‌ها وارد خزانه می‌شود، بنابراین باید حدود 170 هزار میلیارد ریال خصوصی‌سازی صورت گیرد تا 70 هزار میلیارد ریال آن وارد خزانه شود، که مسلم است چنین اتفاقی رخ نخواهد داد و به نظر من حتی 7 هزار میلیارد ریال نیز تحقق پیدا نخواهد کرد.
از آنجا که دولت پیش‌بینی کرده از رقم فوق 40 هزار میلیارد ریال را روانه خزانه کند از همین محل ما قطعا عدم تحقق 30 هزار میلیارد ریالی درآمد دولت خواهیم داشت و اگر این را با 100 هزار میلیارد ریال بدیهی کسری هزینه‌های جاری (با رشد 20 درصدی هزینه‌ها) و یا 80 هزار میلیارد ریال کسری (با رشد 15 درصدی هزینه‌ها که بعید است) جمع بزنیم، حتی با فرض تحقق 100 درصدی درآمدهای مالیاتی و عدم برداشت مازاد از حساب ذخیره ارزی بین 110 هزار تا 130 هزار میلیارد ریال کسری خواهیم داشت.
این 110 هزار یا 130 هزار میلیارد ریال یعنی چیزی حدود 14 تا 17 دلار به ازای هر بشکه نفت. بنابراین اگر قیمت هر بشکه پایه نفت 41 دلار را که روشن است در بودجه محاسبه شده در نظر بگیریم، و اگر کسری فوق را از درآمدهای نفتی تامین کنیم بهای نفت در بودجه به 55 تا 58 دلار نیز خواهد رسید.
بنابراین دولت مجبور است سال آینده یا هزینه‌های عمرانی را به شدت کاهش دهد تا هزینه‌های جاری را تامین کند و یا اینکه قیمت نفت به حدی برسد که این رقم را تحقق بخشد.
- در این صورت دولت مجبور به آوردن متمم خواهد شد. به نظر شما متمم بودجه چه آثار منفی خواهد داشت؟
اینکه استفاده از حساب ذخیره ارزی در قالب متمم، چه آثار پولی خواهد داشت بستگی دارد به اینکه این مقدار برداشت از حساب ذخیره چقدر تبدیل به واردات می‌شود که بر بخش تولید اثر منفی می‌گذارد و چقدر به افزایش دارایی خارجی بانک مرکزی تبدیل می‌شود.
با این وجود، استقراض از بانک مرکزی را به افزایش پایه پولی به علت افزایش دارایی خارجی بانک مرکزی ترجیح می‌دهم چون دولت در این حالت بدهکار می‌شود و روزی مجبور به بازپرداخت آن خواهد شد اما از طریق افزایش دارایی خالص بانک مرکزی، فقط پول جدید در جامعه ایجاد می‌شود.
بنابراین آن نکته‌ای که آقای نوبخت اشاره کردند و از جنبه حقوقی گفتند که استقراض دولت از بانک مرکزی خلاف قانون چهارم است، صحیح است اما از لحاظ مالی نیز از قانون برنامه سوم استقراض از بانک مرکزی ممنوع شد و در کنار آن حساب ذخیره ارزی گذاشته شد تا پایه پولی افزایش نیابد و انضباط پولی و مالی برقرار شود، حال اگر بر حساب ذخیره ارزی انضباط مالی و پولی حاکم نباشد، افزایش حجم پول اتفاق خواهد افتاد و به نظر من نکته با اهمیت این است که حتی اگر با فرض محال اینکه سال آینده بسیار انقباضی عمل شود، به لحاظ اینکه یک شوک انبساطی شدید وارد شده و سپس شوک انقباضی وارد کنیم، آن شوک انبساطی آثار را بر قیمت‌ها خواهد گذاشت و دومی درآمدها را کاهش خواهد داد که توامان آثار رفاهی منفی بسیار ناگواری خواهد گذاشت.
اینکه گفتم متاسفانه در شرایطی هستیم که خیلی سخت می‌توان این روند را اصلاح کرد به این دلیل است که هر گزینه انقباض کامل، متمم و یا نفت 60 دلاری را که در نظر بگیریم هیچ یک اقتصاد ما را به سمت خوبی نمی‌برد و این نگران‌کننده‌ترین مساله آینده ما خواهد بود و هرچه جلو می‌رویم درست کردن بعضی چیزها روز به روز دشوارتر می‌گردد.
بودجه را نمی‌توان یک‌باره حل کرد و باید با ظرافت‌ها و دید بلندمدت اصلاح کرد و این که بی‌محابا وارد بودجه‌های 84 و 85 شدیم و اکنون رویکرد شدیدا انقباضی گرفتیم، نشان می‌دهد که سال 86 سال سختی در پیش داریم.
- در صحبت‌های هردوی شمال نکته مهمی که بود این است که بودجه غیرواقع‌گرایانه است. آیا به 9 دوازدهم بسته شدن بودجه معتقدید؟
نیلی: البته من تصور نمی‌کنم که دولت با دید 9 دوازدهم بودجه را تنظیم کرده ولی محاسبات نشان می‌دهد با احتساب رشد 20 درصدی هزینه‌های دولت یعنی رسیدن آن به 480 هزار میلیارد ریال، هر ماه حدود 40 هزار میلیارد ریال هزینه‌های جاری دولت خواهد شد.
از سویی دولت هزینه‌های جاری خود را در بودجه 380 هزار میلیارد ریال برآورد کرده که با احتساب هر ماه 40 هزار میلیارد ریال، یعنی این بودجه کفاف 9 ماه را می‌دهد. من قبلا هم گفتم که به نظر می‌رسد در بهترین حالت 9 تا 10 ماه هزینه‌های جاری دولت تامین خواهد شد چون در یارانه‌ها هم رشد جمعیت را داریم هم رشد قیمت را و تردیدی بر افزایش حجم یارانه‌ها و حقوق کارکنان دولت وجود ندارد.
به اضافه اینکه بخش زیادی از هزینه‌ها زیاد شده است و تجربه نشان می‌دهد که عنصری که وارد بودجه دولت شود، از آن خارج نمی‌شود. در نتیجه می‌شود گفت در حالت خوش‌بینانه بودجه 9دوازدهم است.
نوبخت: همینطور است ضمن اینکه بخشی از احکام و افزایش‌های سال 85 و تعهدات، دولت را ملزم به افزایش بار مالی خود می‌کند و مطمئنا حقوق کارکنان دولت رو به رشد خواهد بود و با عنایت به تعهدات قانونی موجود، متاسفانه هزینه‌هایی که بر دولت وارد می‌آید از ارقام مندرج در لایحه بودجه کمتر است.
- ابهام دیگر شما در بخش درآمد فروش سهام شرکت‌های دولتی بود. اما سازمان مدیریت معتقد است با اجرای سیاست‌های اصل 44 و واگذاری شرکت‌های بزرگ دولتی، رقم 7 هزار میلیارد تومانی را تحقق خواهد بخشید.
نوبخت: دولت باید ثابت کند که چه تحولی در سال 86 ایجاد خواهد کرد که بتواند درآمدهای خصوصی‌سازی را 10 برابر کند.
با احتساب احکام برنامه چهارم، اجرایی شدن سهام عدالت و با فرض اینکه خریداران سهام شرکت‌های دولتی تمام قیمت آن سهام را در همان سال نقدا به دولت بپردازند، محاسبه شده است که اگر بخواهیم 30 هزار میلیارد ریال به خزانه وارد کنیم، حداقل باید 200 هزار میلیارد ریال خصوصی‌سازی صورت گیرد و از همین رو تحقق رقم 70 هزار میلیارد ریال فروش سهام شرکت‌های دولتی، دشوار به نظر می‌رسد البته ما امیدواریم دولت با سازوکارهایی این رقم را تحقق بخشد.
ضمن اینکه در ارتباط با برخی سیاست‌های دولت، کارشناسان سال گذشته دیدگاه‌های خود را اعلام کردند اما دولت اعلام کرد که برنامه‌هایش صحیح است اما اکنون با رشد قیمت مسکن و ارزاق عمومی، متوجه می‌شویم که هشدار کارشناسان درست بوده است و باید از دولت پرسید تا چه حد باید شیوه آزمون و خطا را اجرا کرد و تا چه زمان مردم باید هزینه تصمیمات دولت را بپردازند؟
- درباره بخش کاهش هزینه‌های جاری، دولت ابتکار جدیدی را به کار برده و آن پرداخت حقوق مستمر دستگاهها از خزانه است که مورد استقبال واقع شده است.
همچنین دولت اعلام کرده در سال 86 هیچ تصمیمی را که بار مالی جدید برای دولت داشته باشد، تصویب نمی‌کند.
آیا این 2 مورد نشان‌دهنده راهکارهای دولت برای کاهش هزینه‌ها نیست؟
نوبخت: نکته‌ای که اشاره فرمودید که در سال آینده دولت بار مالی جدیدی را نمی‌پذیرد، ما هم امیدواریم همینطور باشد و در سفرهای استانی طرح جدیدی صورت نگیرد. نکته دیگر این است که در مکانیزم جدید دولت برای پرداخت حقوق و دستمزد از طریق خزانه به طور ماه به ماه، هنوز هم منافذی وجود دارد مثلا دستگاهها می‌توانند میزان بودجه مورد نیاز خود در این بخش را کمتر و محدودتر اعلام کنند و به دیگر بخش‌ها انتقال دهند.
در این صورت، مبلغی که در این ردیف متمرکز جمع می‌شود از مبلغی که خزانه پرداخت می‌کند کمتر خواهد بود. به هر شکل ما باید این مسائل را که دولت اعلام می‌کند با خوشبینی نگاه کنیم. اما هزینه‌های متعددی وجود دارد که در بودجه دولت نیامده با وجودی که احکام قانونی‌اش آمده است.
نیلی: در لایحه بودجه 86، هزینه‌های جاری 6/5 درصد کاهش یافته است. حال اگر تورم را 15 درصد در نظر بگیریم، به معنای کاهش 20 درصدی هزینه‌های جاری دولت به قیمت ثابت است، بنابراین کاهش این رقم هزینه‌های دولت با تردید جدی روبرو است.
بعلاوه، مهم این نیست که چه کسی حقوق و دستمزد را پرداخت می‌کند بلکه واقعیت این است که دولت باید حقوق و یارانه‌ها را پرداخت کند و بنابراین، اینکه مکانیزم پرداخت را به خزانه منتقل کنیم، در ماهیت موضوع تغییر نمی‌کند و حقوق‌ها را دولت باید پرداخت کند و با تغییر دستگاه پرداخت‌کننده تعهدات دولت تغییر نمی‌کند.
- اما وزیر اقتصاد اعلام کردند با اتخاذ این شیوه جدید پرداخت حقوق و دستمزد، سال آینده مطمئنا دستگاهها با کسری در اعتبارات حقوق و دستمزد مواجه نخواهند شد و دولت مجبور به ارائه متمم برای هزینه‌های جاری نخواهد شد؟
نیلی: به هر صورت دستگاهها فعالیت‌هایی که انجام می‌دهند در چارچوب بودجه‌شان است و بودجه مصوب دارند و در چارچوب بودجه مصوب با سازمان مدیریت موافقتنامه مبادله می‌کنند و اینطور نیست که دستگاهها خودشان هرکاری خواست انجام دهند و هزینه کنند.
اختیارات بالاترین مقام دستگاه در بودجه‌های سالیانه ما تصویب شده که بسیار محدود است و بقیه در چارچوب تبادل موافقتنامه با سازمان مدیریت است. نکته کلی این است که یک عدم تناسب در بودجه هست و باید این عدم تناسب را کاهش داد.
برخی از اینها به نظر می‌رسد که از همین الان مشخص است که با مشکل مواجه خواهد بود و گرنه ما همه ساله توصیه کننده خصوصی‌سازی بوده‌ایم و علاقمند به آن هستیم اما با توجه به واقعیات موجود امکان تحقق آن نیست.
چون اگر کشوری را داشته باشید که تصمیم بگیرد رقم یارانه‌ها و هزینه‌های جاری خود را کاهش دهد و رقم خصوصی‌سازی را چندین برابر افزایش دهد باید ابتدا برنامه‌ای تهیه کرده باشد تا این اهداف نتایج آن برنامه باشد. اما اکنون برنامه‌ای برای خصوصی‌سازی انبوه دیده نشده است و قاعدتا باید برنامه بسیار بزرگی دیده شده باشد.
تازه اکنون لایحه مدیریت خدمات کشوری را نیز داریم که بحران اجتماعی پنهان است که مستقل از مشکلات مالی با دید منتفع کردن کارمندان تدوین شده در حالی که منابع مالی دولت چنین ظرفیتی ندارد.
- کاهش محتمل سود بانکی در سال آینده چه تاثیری بر عملکرد بودجه دولت در سال آینده همچون فروش سهام دولتی و فروش اوراق مشارکت خواهد داشت؟
نیلی: کاهش سود بانکی بیشتر آثار اقتصاد کلان دارد تا اینکه روی بودجه چه اثری می‌گذارد و بیشتر به ناکارآمد کردن سیستم بانکی و گسترش عدم تعادل خواهد رسید.
نوبخت: اما الان هم بانک‌ها عملا به همان سودهای قبلی برگشته‌اند و همه سود سپرده‌ها و تسهیلات را بالا برده‌اند و عملا اتفاق خاصی نیفتاده و فقط سود 17 درصدی اوراق مشارکت را به 5/15 درصد کاهش دادند که موجب افزایش حجم نقدینگی سرگردان شد که موجب افزایش قیمت مسکن شد.
- یکی از مهمترین چالش‌های بودجه، قیمت نفت است. بالاخره قیمت پایه نفت در بودجه 7/33 دلار است یا بیشتر؟
نیلی: درآمدهای نفتی از چهار مسیر وارد بودجه می‌شود. یکی رقمی است که به عنوان قیمت پایه نفت نفت در بودجه آمده و دیگری برداشت از حساب ذخیره ارزی است که این دو تا در بخش درآمدهای نفتی در بودجه آمده و با احتساب این دو همان قیمت پایه 7/33 دلار برای هر بشکه نفت به دست می‌آید.
اما درآمدهای نفتی از دو مسیر دیگر نیز به بودجه وارد می‌شوند که از سال 84 با اتخاذ مکانیزم جدید، این دو بخش که مالیات شرکت ملی نفت و سهم دولت از سود سهام آن است، به بخش درآمدهای مالیاتی و سود سهام منتقل شدند.
اما چون شرکت ملی نفت 100 درصدی دولتی است و تمام فعالیت‌هایش تولید نفت خام است بنابراین، تمامی درآمدهای آن را قاعدتا باید جزو درآمدهای نفتی درنظر گرفت.
اگر چهار مسیر فوق را در نظر بگیریم قیمت نفت در لایحه بودجه به 45 دلار خواهد رسید. در هر صورت اینها جزوی از نفت است که باید جزو درآمدهای نفتی دیده شود و نه مالیات‌ها و سایر درآمدها.
نوبخت: دولت فقط بهره مالکانه را جزو درآمدهای نفتی در نظر گرفته که رقم 7/33 به دست می‌آید. اما هر آنچه که از نفت به دست می‌آید جزو درآمدهای نفتی است.
درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه سال آینده 188 هزار میلیارد ریال است که مالیات بر عملکرد شرکت ملی نفت 29 هزار میلیارد ریال آن را تشکیل می‌دهد که اگر آن را از درآمدهای مالیاتی کم کنیم، فقط 158 هزار میلیارد ریال می‌شود که رشد درآمدهای مالیاتی را به 8/4 درصد کاهش می‌دهد.