مطالعات مربوط به سیاستهای کلی اصل44 طی چند سال گذشته به طور مستمر در کمیسیون اقتصاد کلان مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گرفت و نهایتاً مقام معظم رهبری بر اساس این مطالعات، سیاستهای کلی را ابلاغ کردند.
مهندس مرتضی نبوی از اعضای ثابت کمیسیون اقتصاد کلان مجمع است که هم‌اکنون در کمیسیون نظارتی مجمع نیز عضویت دارد . با وی در رابطه با نحوه اجرا و نظارت بر اجرای سیاستهای اصل44 گفت‌وگو کرده‌ایم.
وی در این گفت‌وگو بر نقش مهم اطلاع‌رسانی به منظور جلوگیری از کوتاهی‌ها در اجرای سیاستهای اصل 44 قانون اساسی که سرآغاز انقلاب اقتصادی است تأکید می‌کند و درباره نقش نظارتی مجمع بر اجرای سیاستهای اصل 44 توضیح می‌دهد.
سوال اساسی این است که پس از 27 سال که از تدوین قانون اساسی که اصل 44 آن، دولتی بودن اقتصاد را نشان می‌داد گذشت، چه اتفاقی در عرصه اقتصاد کشور به وقوع پیوست که سیاستگزاران کشور به این نتیجه رسیدند که به سمت توسعه بخش خصوصی بروند و مقام معظم رهبری سیاستهای اصل44 را که مبتنی بر توسعه بخش خصوصی است، ابلاغ کنند.
- تعبیری را شما به کار بردید که اصل 44 قانون اساسی، اقتصاد کشور را دولتی معرفی می‌کند که این تعبیر باید اصلاح شود. اصل44 می‌گوید نظام اقتصادی ایران بر پایه سه بخش دولتی، خصوصی و تعاونی است و فقط بر بخش دولتی تأکید نمی‌کند. در صدر اصل 44 موارد و فعالیت‌هایی برشمرده شده که مخصوص دولت هستند.
با توجه به اینکه صدر اصل 44 یک سری فعالیتهای گسترده‌ای است که دولت مباشرتاً آنها را انجام می‌داده طی سال‌های اولیه تا اکنون برداشت این بود که این فعالیت‌هایی که به عنوان بخش دولتی ذکر شده منحصراً دولت باید انجام دهد.
یعنی معتقدید، دولتی شدن اقتصاد ما به علت برداشت از اصل 44 بود؟
- بله، برداشت این بود که صنایع بزرگ، تجارت خارجی، معادن و بانکداری را صرفاً دولت انجام دهد. البته در همان اوائل در زمان حضور حضرت امام (ره) بحث بازرگانی خارجی اصلاح شد و از انحصار دولت خارج شد و با نظارت دولت بخش خصوصی نیز فعال شد. یا در بخش هواپیمایی که در سال‌های بعد از جنگ، بخش خصوصی حضور یافت اما با این وجود، همچنان تصور این بود که بخش خصوصی نباید در فعالیتهای صدر اصل 44 حضور یابد.
البته به این برداشت دولتی‌بودن اقتصاد از اصل 44 عمل شد و فعالیتهای دولت در اقتصاد شدیداً گسترش یافت.
- بله، به این برداشت عمل شد اما همانطور که عرض کردم مطلق نبود و تجارت خارجی با وجود اختلاف نظرها، با نظر حضرت امام (ره) و نظر شورای نگهبان، در انحصار دولت باقی نماند. به هر حال پس از مدت‌ها فراز و نشیب‌دولت‌های مختلف، پس از اتمام دفاع مقدس این بحث ایجاد شد که بخش دولتی بسیار بزرگ است و باید مجرا و فرصت بیشتری برای بخش‌های تعاونی و خصوصی پدید آید.
تجاربی نیز هم در دنیا و هم در داخل کشور داشتیم که اگر بخش اعظم اقتصاد مثلا بالای 70درصد آن دولتی باشد، شکوفایی لازم در اقتصاد ایجاد نمی‌شود. سوال اساسی این بود که آیا اساساً اصل44 چنین اجازه‌ای می‌دهد که بخش خصوصی فعال‌تر شود و یا اینکه فعالیتهای صدر اصل44 باید صرفا دولتی بمانند. از همان اوائل هم عده‌ای معتقدند بودند که اصل 44 ذیلی دارد که به آن توجه نمی‌شود.
ذیل اصل 44 راه را باز کرده که این برداشت نشود که آنچه در صدر اصل آمده، صرفاً در اختیار دولت باشد. این ذیل می‌گوید مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این بخش مطابق باشد و از محدوده‌ای قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است و بعد هم گفته که تبیین ضوابط و قلمرو هر سه بخش را قانون تعیین کند.
در حقیقت خود قانون اساسی برداشت اولیه از صدر اصل 44 را منتفی می‌سازد. همین فصل چهارم که در ذیل اصل 44 به آن اشاره شده، اصل 43 دارد که بند 2 آن می‌گوید نباید انحصار ایجاد شود و دولت به یک کارفرمای بزرگ تبدیل شود.
در حالی که دولت با مصادره‌هایی که در اول انقلاب شده بود و برداشت‌هایی که از اصل 44 صورت گرفت، به یک کارفرمای بزرگ تبدیل شد و هنوز هم هست. از سوی دیگر بررسی‌های جهانی و داخلی نشان می‌دهد که بنگاه‌های دولتی کم‌بهره‌ترین بنگاه‌ها در سطح اقتصاد هستند و موجب شکوفایی اقتصادی نمی‌شوند.
این شرایط باعث شد که اصل 44 به تمام مورد توجه قرار گیرد. باید توجه داشت‌که مجمع تشخیص نیامد در قانون اساسی تجدید نظر کند، بلکه اصل 44 را با توجه به ذیل آن و دیگر اصول قانون مورد توجه قرار داد و سیاستهای کلی را بر اساس فصل چهارم قانون اساسی که اقتصادی است مورد بررسی قرار داد.
نکته‌ای که در بند الف سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری مورد توجه قرار گرفت بخش‌هایی است که در صدر اصل 44 نیست و دولت در آنها خیمه زده و باید ظرف پنج سال و هر سال 20درصد از آنها خارج شود. در موارد صدر اصل 44 به غیر از استثنائاتی که جنبه حاکمیتی دارد مثل بالادستی نفت و شبکه اصلی مخابرات و بعضی از بانک‌ها و بیمه‌ها بخش خصوصی می‌تواند در ابتدا در این موارد سرمایه‌گذاری کند بدین معنا که دولت باید نقش نظارت و سیاستگذاری داشته باشد و بخش خصوصی می‌تواند سرمایه‌گذاری کند.
درباره بنگاه‌های صدر اصل 44 مجمع پیشنهاد کرد که 35 درصد سهام آنها در اختیار دولت باقی بماند که مقام معظم رهبری آن را به 20 درصد کاهش دادند و ضوابطی تعیین کردند که دولت 80 درصد این بنگاه‌ها را واگذار کند.
مقام معظم رهبری در سیاستهای کلی اصل44 که خرداد ماه سال گذشته ابلاغ کردند اعلام فرمودند که در مورد سیاستهای کلی توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری‌فعالیت‌های بنگاه‌های دولتی، پس از دریافت گزارش‌ها و مستندات و نظریات مشورتی مجمع راجع به رابطه خصوصی‌سازی با هریک از عوامل ذیل اصل 44 تصمیم خواهند گرفت و شما نیز در کمیسیون اقتصاد کلان مجمع در حال بررسی بودید و در حالی که هنوز گزارش نهایی را ارائه نداده بودید، مقام معظم رهبری سیاستهای بند «ج» را ابلاغ کردند. سوال این است که شما درباره سوال‌های فوق و رابطه خصوصی‌سازی با رشد اقتصادی به چه نتیجه‌ای رسیدید؟
- ببینید در سال‌های اولیه که وارد بررسی سیاستها شدیم(در دوره مرحوم نوربخش در بانک مرکزی) و خیلی هم طولانی شد، سیاستهای پیشنهادی را در دو بند به مقام معظم رهبری ارائه کردیم و ایشان آن را برگرداندند و گفتند که بسیار کلی است و در چهار بند رهنمود ارائه دادند و خواهان سیاستهای مفصل شدند.
ما گزارشی تهیه کردیم که نشان می‌داد اینکه دولت منحصراً بنگاه‌دار اقتصادی باشد، علاوه بر اینکه رشد اقتصادی بالایی حاصل نمی‌شود، بنگاه‌ها هم به خوبی اداره نخواهند شد و بهره‌وری و بازگشت سرمایه از آنها بسیار کم است.
منتها مقام معظم رهبری گزارش‌های تفصیلی‌تر و به تفکیک می‌خواستند که ما در حال تهیه گزارش در کمیسیون اقتصاد کلان، به این نتیجه رسیدیم که در شرایط فعلی اقتصاد کشور اگر بندهای «الف» و «ب» هم اجرا شود، بسیار راهگشا خواهد بود اما با گذشت یک سال از ابلاغ آنها اقدامی از سوی دولت صورت نگرفته بود که بخش خصوصی اقدام به سرمایه‌گذاری کند و مورد گلایه مقام معظم رهبری نیز شد.
ما به این نتیجه رسیدیم که تهیه گزارش دقیق و جامع کار سختی است و ضمن اینکه کمیسیون داشت گزارشی تهیه می‌کرد مقام معظم رهبری علاوه بر اینکه خواسته بودند ما در تدوین این گزارش تسریع کنیم، سیاستها را ابلاغ کردند و سوال‌هایشان برطرف شده بود.
در رابطه با بند «الف» که یک سال از ابلاغ آن گذشته و عدم اجرای آن مورد گلایه مقام معظم رهبری هم واقع شد، سئوال این است که چه مرجعی باید نظارت کند که دولت دارد سالانه 20درصد از فعالیتهای خود در بخش‌های خارج از صدر اصل44 را می‌کاهد یا نه؟
- طبق اصل110 قانون اساسی، هم ابلاغ سیاستهای کلی بعد از مشورت با مجمع، با مقام معظم رهبری است و هم نظارت بر اجرای سیاستهای کلی با ایشان است. در انتهای اصل110 هم پیش‌بینی شده که رهبر می‌تواند وظیفه نظارتی خود را به مجمع تفویض کند که مقام معظم رهبری به مجمع تفویض کردند که بحث نظارت، در ابتدا در مجمع کمیسیون و آیین‌نامه خاصی داشت و زمانی که به صحن مجمع آمد، دولت وقت- که دولت آقای خاتمی بود- موضع‌گیری‌ها و مقاومت احساسی خاصی داشتند مبنی بر اینکه نظارت مجمع موجب محدودیت‌های خاصی خواهد شد و نهایتاً بحث به این رسید که دولت و مجلس و قوه قضائیه هم بررسی کنند و نظرات خود را ارائه کنند که این کار و فرآیند آن چند سالی طول کشید و به اواخر دولت خاتمی رسید و کمیسیون نظرات دولت و مجلس و قوه قضائیه را گرفت تا مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی تصویب شد و زمان ابلاغ این مقررات به اوایل دولت آقای احمدی نژاد منجر شد. پس نظارت این موارد به عهده رهبری است که به مجمع تفویض شده است. اما این نظارت در همه موارد استصوابی نیست.
یعنی مثلا مجمع نمی‌رود به یک دستگاه دولتی بگوید فلان برنامه را اجرا نکن چون مغایر سیاستهای اصل44 است. بلکه نظارت مجمع صرفا در تدوین برنامه‌های پنج‌ساله و اصلاحیه آنها است و اگر دولت و مجلس به سیاستها توجه نکردند، شورای نگهبان باید نظر مجمع را اعمال کند. مثلا در بودجه اگر کاهش 20درصدی بند «الف» سیاستهای اصل 44 رعایت نشد و یا کاهش 10درصدی وابستگی دولت به بودجه (طبق قانون برنامه) رعایت نشد، مجمع به دولت مشاوره می‌دهد و در صورت عدم اعمال مشاوره‌ها، به مقام معظم رهبری گزارش می‌دهد.
آیا تا به حال در زمینه سیاستهای اصل 44 و یا سیاستهای کلی دیگر سئوال یا مشاوره‌ای به دولت داده‌اید؟ اگر مشورتی داده‌اید، نتیجه‌اش چه بوده‌است؟
- زمانی که بودجه 85 به مجلس رفت در مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع، همایشی نیز برگزار کردیم و با هیات رئیسه کمیسیون تلفیق جلسه‌ای داشتیم که البته همگی غیررسمی بود و به مصوبه رسمی مجمع تبدیل نشد و یا در حاشیه سیاستهای اصل44، سهام عدالت از سوی دولت مطرح شد که کمیسیون اقتصاد کلان در این زمینه سؤالاتی از دولت پرسید.
اجرای سیاستهای اصل44 مستلزم بخش خصوصی قوی است اما بخش خصوصی ما قوی نیست و همه ساله صدها واحد خصوصی در کشور ورشکست می‌شوند که همین می‌تواند نشان‌دهنده ناکارآمدی بخش خصوصی نیز باشد؟ چه جوابی به این شبهه دارید؟ میزان آمادگی بخش خصوصی چقدر است؟ مهمترین دلایل شرکت بخش خصوصی چقدر است؟ آیا فکر نمی‌کنید ناآمادگی بخش خصوصی ممکن است به استهلاک اقتصادی بینجامد؟
- یقینا سیاستهای اصل44 یک انقلاب وتحول بزرگ در اقتصاد کشور ما است و در این اتفاق نظر است که بیش از 70درصد تولید ناخالص داخلی ما دولتی است و لزوما دولت باید از جایگاه بنگاه‌دار بزرگ به سیاستگذار و ناظر و هادی تبدیل شود که این کار مستلزم مقدمات عدیده‌ای است و برای اجرای سیاستهای اصل44 نباید اقدامات شتاب‌زده صورت پذیرد.
در همین ابلاغیه‌های مقام معظم رهبری یکی از بندهایی که برای همه قوا تکلیف ایجاد می‌کند اصلاح برخی از قوانین موجود و تدوین قوانین جدید است که راه را برای تقویت بخش خصوصی فراهم می‌کند. باید قانون ضد انحصار تدوین شده و قوانین کار، مالیات، تجارت و تامین اجتماعی اصلاح شوند و نظام بانکی کشور تقویت شود.
پس اجرای خصوصی‌سازی نیازمند یک سری بسترسازی قانونی است. خصوصی‌سازی و واگذاری نیازمند قانون است که وزارت اقتصاد در حال تدوین لایحه خصوصی‌سازی است. باید نهادهای تامین مالی داشت تا توان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تقویت شود و باید بازارهای سرمایه را افزایش داد اما الان عمده سرمایه‌گذاری بانک‌ها در بخش دولتی انجام می‌گیرد. توسعه و گسترش نهادهای مشاوره به بخش خصوصی مثلا برای خرید و فروش سهام و همچنین نهادهایی که بتوانند از فناوری‌های جدید پشتیبانی کنند نیز ضروری است.
تغییر بینش، خودش کار فرهنگی و عمیق بسیار بزرگی است و عمده وزرای ما تعبیرشان این است که اقتدارشان به بیشتر بودن بنگاه‌های زیردستشان است و نه سیاستگزاری. وقتی دولت خودش در بنگاه‌داری دخالت داشته باشد، تلاش می‌کند طوری سیاستگزاری کند که به نفع بنگاه‌های خودش باشد و بهره‌وری پایین آنها را پوشش دهد. یعنی الان دولت مسابقه‌دهنده‌ای با بخش خصوصی است که داور هم خودش است. توسعه بخش خصوصی در ابتدا نیازمند یک کار رسانه‌ای و آماده ساختن افکار عمومی است.
===
مروری بر عمکرد گذشته
در حدود 16 ماه از ابلاغ بندهای الف ، ب ، د و ه سیاستهای کلی نظام در مورد اصل 44 قانون اساسی گذشته است. بند ج این سیاستها نیز که در ظاهر مهمترین بند آن نیز به شمار می‌آید، در خرداد ماه سال جاری ابلاغ شد.
مروری بر اقدامات و فعالیتهای انجام شده در این مدت نشان از حرکت کند و بطئی مجمو عه حاکمیت برای عملیاتی شدن این سیاستهاست؛ سیاستهایی که قرار است عملاً چرخهای توسعه اقتصادی کشور را به حرکت درآورده و به تحقق اهداف چشم انداز بیست ساله کشور بینجامد.
1 - در فاصله ابلاغ بخش اول سیاستهای کلی نظام در اصل 44 در مرداد ماه 84 تا ابلاغ بخش دوم در خرداد ماه 85 نشانی از تحرک نهادهای دست‌اندرکار دیده نمی‌شود.به‌گونه ای که مقام معظم رهبری در نامه‌ای خطاب به رئیس جمهور نسبت به این مساله تذکر دادند .
شاید یکی از دلایل این بی‌تحرکی تلقی نقش محوری بند ج این سیاستها بوده که با تأخیری یکساله ابلاغ شد که البته این تلقی نادرست است؛ چرا که به نظر می‌رسد بندهای الف و ب سیاستهای مزبور نقش مهمتر و تعیین‌کننده‌تری در اقتصاد آینده کشور دارد و هنر مدیریت در عملیاتی شدن درست این دو بند است .
2 - ابلاغ بند ج بهانه لازم برای بی‌تحرکی در این زمینه را از بین برد . در حوزه قانون‌گذاری، کمیسیون ویژه ای برای بررسی و پی گیری الزامات تدوین و تصویب قوانین جدید، تغییر یا اصلاح قوانین گذشته و نهایتاً ایجاد رویه واحد قانونی متناسب با سیاستهای اصل 44 تشکیل گردید .
شکل‌گیری و تعیین اعضای این کمیسیون با توجه به تعدد دیدگاه‌های در میان نمایندگان مجلس سخت بود و این شرایط بر فعالیت آن تاثیر‌گذار بوده است . با وجود گذشت 3 ماه از شروع فعالیت این کمیسیون، هنوز مصوبه قابل توجهی در عملیاتی کردن این سیاستها دیده نشده است .
3 - دولت به عنوان مجری سیاستهای اصل 44 روند فعالیت کندتری در این زمینه را تجربه می‌کند. با وجود تعیین خط‌مشی‌های کلان از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی، این خط‌مشی‌ها هنوز در دولت به تصویب نرسیده و در نتیجه، واگذاری‌ها آغاز نشده است .
با توجه به در پیش بودن تدوین و ارائه لایحه بودجه سال 86، به نظر نمی‌رسد این خط‌مشی‌ها که بهانه نهادهای دولتی برای کندی فعالیت آنها در این حوزه است، به زودی به تصویب برسد. در این زمینه، دو نکته را نباید نادیده گرفت : اول اینکه به نظر می‌رسد سیاستهای کلان اصل 44 هنوز در اولویت برنامه‌های اجرایی دولت قرار نگرفته است و دوم اینکه، مقاومتی معنادار در بطن مدیریت دولت برای اجرای آن وجود دارد.
4 - بعد نظارتی این سیاستها علی رغم نمود کمتر از اهمیت ویژه ای برخوردار است که در دو بعد کمیت و کیفیت اجرای آن سیاستها تبلور پیدا می‌کند. ایفای این نقش که بر دوش مجمع تشخیص مصلحت نظام گذاشته در یک فرایند فعال، کارشناسی، مستمر و منظم، امری ضروری است و باید در اولویت قرار گیرد .
5 - با وجود بازتاب گسترده ابلاغ سیاستهای اصل 44 به ویژه بند ج در رسانه های گروهی کشور ، این مهم مقطعی و کوتاه‌مدت بود و عملاً با کندی اقدامات در بخش‌های اجرایی، نقش رسانه‌ها نیز ضعیف شده است. رسانه ها با ایفای نقش تبلیغی و نظارتی می‌توانند وظیفه طبیعی و حساس خود را در اطلاع رسانی، فرهنگ‌سازی و تحریک نهادهای دست اندر کار ایفا می‌کند.
===
[بخش دوم]