پتانسیل‌ها و چالش‌های نظام پرداخت یارانه در ایران

اکنون در آستانه دور سوم پرداخت نقدی یارانه‌ها در کشور و همچنین نامگذاری سال جدید از سوی مقام معظم رهبری به سال «جهاد اقتصادی»، با استفاده از مطالعات دامنه دار «برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت» که تلاشی کارشناسانه ذیل نظر دکتر قالیباف است، بر آن شدیم تا در این جستار به مهم‌ترین چالش‌ها و پتانسیل‌ها در نظام پرداخت یارانه بپردازیم که از نظرتان خواهد گذشت:

رفاه اجتماعی

یارانه‌ها یکی از ابزارهای مهم حمایتی دولت‌ها هستند که برای حمایت از مصرف‌کنندگان، تولیدکنندگان و صادرکنندگان پرداخت می‌شوند.

در یک تعریف کلی، یارانه به‌عنوان کمک‌های دولت تلقی می‌شود که اولا به مصرف‌کنندگان اجازه می‌دهد کالاها و خدمات را در قیمت‌های پایین‌تر از قیمت‌های بازار خریداری کنند و ثانیا درآمدهای تولیدکنندگان را در مقایسه با حالت بدون مداخله افزایش می‌دهد (یا هزینه‌های تولید را کاهش می‌دهد).

از اهداف اصلی و اولیه پرداخت یارانه‌، بهبود توزیع درآمد و تأمین حداقل نیازهای افراد و اقشاری است که توانایی پرداخت هزینه واقعی را ندارند. به‌عبارت دقیق‌تر، نیل به عدالت اجتماعی از مهم‌ترین دلایل وجود یارانه‌هاست. همچنین، پرداخت یارانه با اهداف دیگر نیز همراه است که مهم‌ترین آنها عبارت‌ از موارد زیر است:

1- کمک به فعالیت‌هایی که درصورت تولید انبوه بازدهی نخواهد داشت (همچون کالاهای عمومی)
2- کمک به فعالیت‌هایی که در آنها اثرات خارجی مثبت وجود دارد.
در توضیح اهداف فوق، باید توجه داشت که صرف پرداخت یارانه ضامن دستیابی به رفاه اجتماعی بالاتر نیست.
تنها هنگامی می‌توان نسبت به اثربخشی یارانه‌ها در اقتصاد اطمینان یافت که این ابزار حمایتی به‌نحو هدفمند مورد استفاده قرار گرفته باشد. در حقیقت، هدفمند‌سازی‌ یارانه‌ها مسیری است که لاجرم کشور باید در آن گام بردارد و هرچه این حرکت به تاخیر افتد، عوارض و هزینه‌های آن بیشتر خواهد بود. بررسی ارقام یارانه‌های پرداختی در کشور نشان می‌دهد که حجم یارانه‌ها به‌ویژه یارانه انرژی در اقتصاد ایران بالاست و طی سال‌های اخیر از روند رشد فزاینده‌ای برخوردار بوده است. البته، این حجم بالا و روند فزاینده رشد تنها هنگامی می‌تواند منجر به افزایش رفاه اجتماعی شود که به تأمین اهداف کارایی و عدالت اجتماعی منجر شود. در ادامه مهم‌ترین چالش‌ها و پتانسیل‌های موجود در نظام پرداخت یارانه در کشورمان را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

پتانسیل‌ها و ظرفیت‌ها

• تصویب قانون هدفمند‌سازی‌ یارانه‌ها
تصویب قانون هدفمندسازی یارانه‌ها
این فرصت را پیش روی دولت و مردم قرار داده تا زمینه بهبود مدیریت منابع کشور و هدفمند‌سازی‌ یارانه‌ها و اصلاح الگوی مصرف را فراهم آورند.

• وجود ظرفیت مالی استفاده از منابع حاصل از هدفمندکردن یارانه‌ها در بخش توسعه سرمایه‌های انسانی و نظام تأمین اجتماعی
هدفمندسازی یارانه‌ها امکان استفاده از منابع حاصل از آن را برای توسعه رفاه و تأمین اجتماعی و بهبود وضعیت عدالت در توزیع درآمد فراهم می‌آورد.

• تجربه اجرایی دستگاه‌های دولتی
سازمان‌ها و نهادهایی چون وزارت بازرگانی، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، وزارت نفت، وزارت نیرو، کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان بهزیستی کل کشور و... متکفل بخشی از امور یارانه‌ها در کشور هستند و تا کنون این امر را انجام داده‌اند. بی‌شک هر کدام از این نهادها دارای سابقه، عملکرد، تجربه، زیرساخت، شبکه‌های هماهنگی، سیاستگذاری و استراتژی مشخصی هستند که می‌تواند برای سایر بخش‌ها مفید باشد.

• گسترش و غلبه گفتمان هدفمندسازی یارانه‌ها
با تسلط گفتمان هدفمندسازی بر فضای اقتصادی کشور، می‌توان به پذیرش سیاست‌های اتخاذ شده از سوی خانوارها و بنگاه‌ها امیدواری بیشتری داشت.

چالش‌های اساسی

1- هدفمند نبودن یارانه‌ها
هدف از پرداخت یارانه به‌طور عمده کاهش فقر و کمک به توزیع متناسب درآمدها در جامعه است. نظام فعلی پرداخت یارانه به دلایل زیر از شرایط لازم برای رسیدن به اهداف فوق برخوردار نیست:
عمومی بودن یارانه
عدم شناسایی کامل اقشار آسیب‌پذیر
عدم شناسایی صنایعی که نیاز به یارانه دارند
فقدان سازوکار و شرایط پرداخت یارانه

2- شفاف نبودن میزان یارانه‌
منظور از عدم ‌شفافیت، نبود آمار و داده‌های دقیق از میزان یارانه‌های پرداختی است. این معضل دلایل مختلفی دارد، ازجمله:
نبود ردیف بودجه مشخص
احتساب هزینه‌های ناشی از بهره‌وری پایین به‌عنوان یارانه
فقدان بانک داده جامع در خصوص بهره‌مندی اقشار و فعالیت‌های مختلف از یارانه‌ها

3- فقدان سیاست‌های راهبردی صریح، مشخص و جامع
لازم است سیاست‌های یارانه‌ای از استراتژی واحدی تبعیت کرده و هماهنگ با اسنادی مثل سند چشم‌انداز بیست‌ساله نظام جمهوری اسلامی ایران، قوانین برنامه توسعه، قوانین بودجه سنواتی، قانون جامع نظام ساختار رفاه و تأمین اجتماعی تدوین شوند. در حال حاضر اگرچه جهت‌گیری این اسناد به سمت هدفمندسازی است اما نظام موجود غیرهدفمند است.

4- فشار بر بودجه دولت
اگر چه وجود منابع مالی برای یارانه در بودجه کشور جزو نقاط قوت به حساب می‌آید اما باید در نظر داشت افزایش غیرهدفمند آن و افزایش سهم آن در بودجه‌های دولت دارای تبعاتی است که آن را به‌عنوان نقطه ضعف معرفی می‌کند که از جمله می‌توان به افزایش کسری بودجه دولت یا کاهش قدرت دولت در گسترش امور زیربنایی اشاره کرد. پرداخت یارانه و عدم افزایش قیمت‌های انرژی طی سال‌های اخیر منجر به ایجاد شکاف بین قیمت‌های داخلی و جهانی انرژی شده است؛ به‌عنوان مثال، متوسط رشد شاخص قیمت انرژی طی دوره 86-1380 در داخل و خارج به ترتیب 9/2 و 37/6 درصد بوده است. این امر تأثیر غیرقابل انکاری در افزایش مصرف فزاینده در اقتصاد ایران داشته است؛ به‌طوری‌که مصرف از 149/9میلیارد لیتر در سال 1380 به 214/6میلیارد لیتر در سال 1386 افزایش یافته است. به‌تبع این افزایش در شکاف قیمت داخلی و خارجی انرژی، طبیعتا فشار بودجه‌ای پرداخت یارانه برای دولت افزایش می‌یابد که آن نیز خود زمینه‌ساز عدم تعادل است.

5- تعدد مراکز تصمیم‌گیری
به‌دلیل تنوع کالاها و خدمات مشمول یارانه و در نتیجه تعدد سازمان‌های دخیل در امر یارانه، لازم است هماهنگی مناسبی در جهت اتخاذ استراتژی واحد و جامع صورت پذیرد.

6- اخلال در نظام قیمت‌ها و تولید کشور
دخالت دولت در بازار از طریق اعمال قیمت‌های یارانه‌ای منجر به انحراف در قیمت‌های نسبی و اخلال در سیستم بازار شده است. اینگونه دستکاری در نظام قیمت‌ها بالطبع اختلال در نظام تولیدی کشور را نیز به‌دنبال آورده است؛ به نحوی که تولید کشور به سمت استفاده از نهاده‌های یارانه‌ای سوق یافته و مزیت‌های تولیدی به دست فراموشی سپرده شده است.

7- مشکلات در تعریف یارانه‌ها
یکی از مهم‌ترین مشکلات در زمینه مطالعه یارانه‌ها فقدان تعریف واحد و مشخص از این مفهوم اقتصادی است.

8- قاچاق کالاهای یارانه‌ای
یکی از مهم‌ترین ضعف‌های نظام موجود قاچاق کالاهای یارانه‌ای به کشورهای همجوار به علت پایین بودن قیمت آنهاست.

9- توزیع ناعادلانه درآمد
یکی از مهم‌ترین اهداف اعطای یارانه‌ها دستیابی به عدالت توزیعی است ولی نظام فعلی یارانه‎ها (این بررسی مربوط به سال 1387 است) نه تنها در این زمینه موفق نبوده است بلکه نابرابری در توزیع درآمدها را نیز دامن زده است.

10- دوری از عدالت اجتماعی و پرداخت همگانی
یکی از تبعات پرداخت عام و غیرهدفمند یارانه‎ها، بهره‌مندی یکسان دهک‌های مختلف درآمدی از یارانه و حتی استفاده بیشتر دهک‌های بالای درآمدی به‌دلیل داشتن امکانات و ابزار مصرفی بیشتر است، در حالی که این وضعیت با اهداف اساسی پرداخت یارانه در تعارض است. پرداخت همگانی و کاهش اثر بخشی یارانه‌ها ناشی از برخورداری گروه‌های مختلف درآمدی است. یکی دیگر از مشکلات مهم نظام فعلی، رابطه مستقیم بهره‌مندی از یارانه‌ها با میزان مصرف است؛ بدان مفهوم که گروه‌های با مصرف بالاتر، بیشتر از یارانه برخوردار می‌شوند. براساس آمار و ارقام موجود، میزان مصرف بنزین، گازوییل، برق و گاز طبیعی در دهک‌های بالا به‌مراتب بیشتر از مصرف دهک‌های پایینی است؛ به‌عنوان مثال، میزان مصرف بنزین در دهک دهم خانوار شهری تقریبا 14برابر مصرف دهک اول است. همین امر سبب شده است تا میزان برخورداری دهک‌های بالا از یارانه بسیار بیشتر از دهک‌های پایینی (گروه‌های هدف) باشد؛ به‌نحوی‌ که میزان یارانه دریافتی دهک دهم از بنزین، 26 برابر میزان یارانه بنزین دریافتی توسط دهک اول شهری است.

همچنین، بررسی سهم مصرف خانوارهای روستایی از حامل‌های انرژی نیز نشان می‌دهد که سهم دهک دهم (2/17درصد) به نسبت دهک اول (4/4درصد) به‌طور تقریبی 4 برابر بیشتر است.

11- دخالت یارانه‌ها در سازوکار بازار و نظام عرضه و تقاضا
پرداخت یارانه به صورت دخالت در قیمت موجب تغییر نظام عادی عرضه و تقاضا خواهد شد که می‌تواند در بازار آن کالا یا خدمت و سایر کالاها (کالاهای جایگزین، مکمل و...) تأثیرگذار باشد.

12- اتلاف و بیش‌مصرفی کالاها و خدمات یارانه‌ای
پرداخت یارانه به صورت بی‌قیدوشرط می‌تواند بر بهره‌وری چه در جانب مصرف و چه در جانب تولید تأثیرگذار باشد و عوارضی چون اتلاف منابع، مصرف بی‌رویه، بهره‌وری پایین و... را به‌دنبال داشته باشد.

13- آلودگی محیط‌زیست
پرداخت یارانه به صورت فعلی، موجب افزایش مصرف کالاها و خدمات یارانه‌ای می‌شود. این امر به ویژه در مورد حامل‌های انرژی موجب برخی عوارض و تبعات می‌شود که آلودگی محیط زیست یکی از مهم‌ترین آنهاست.

14- مشارکت پایین سازمان‌های غیردولتی
با وجود فعالیت سازمان‌های غیردولتی و قابلیت اعتماد آنان، میزان مشارکت این سازمان‌ها در امور امدادی بخش دولتی و میزان تخصیص بودجه به آنان تا وضعیت ایده‌آل فاصله دارد.

15- نوسان منابع با نوسان قیمت نفت
تا زمانی که وابستگی شدید به درآمد‌های نفتی وجود داشته باشد منابع هدفمندسازی یارانه‌ها تحت تأثیر نوسانات قیمت نفت خواهد بود.

پیشینه یارانه ایرانی

یارانه به مفهوم کنونی آن از دهه 40 وارد اقتصاد ایران شد اما تا پیش از آن نیز برخی قوانین و دستورالعمل‌ها مصداق‌هایی جزئی از یارانه بوده‌اند، هرچند که ماهیتا با یارانه کنونی تفاوت‌های آشکاری داشته‌اند. در زیر اشاره‌ای مختصر به این فعالیت‌ها می‌شود:
* دوران صفویه: نوعی تخفیف مالیاتی وجود داشته است.

• دوره قاجار: سیاست‌هایی در جهت توسعه زراعت که در آن دادن بذر و مساعده به مستأجر پیش‌بینی شده بود.

• سال 1311: دخالت مستقیم دولت در عرضه و تقاضا (تولید): تصویب قانون جهت تأسیس سیلو در تهران، به منظور خرید و ذخیره گندم توسط سازمان غله برای مقابله با کمبود احتمالی.

• سال 1315: بارندگی خوب باعث افزایش عرضه و در نتیجه کاهش قیمت گندم شد. سازمان غله نیز خرید گندم با قیمتی بالاتر از قیمت بازار برای حمایت از کشاورزان را در دستور کار خود قرار داد و تا سال 1321 نیز دولت دو هدف حمایت از کشاورزان، تهیه و ذخیره گندم و تهیه نان ارزان برای مصرف‌کنندگان کم درآمد را در دستور کار قرارداد.

جنگ جهانی اول: نخستین نظام سهمیه بندی همراه یارانه در ایران

نان مهم‌ترین کالای آن دوران بود که در نظام سهمیه بندی قرار گرفت. گوشت و گندم، یارانه اندکی را به‌دلیل رشد اقتصادی متعادل به خود اختصاص دادند. میزان یارانه تا سال 1351 بسیار پایین بود، به‌طوری که میزان یارانه در این سال 4/1درصد یارانه سال 54 بوده است.

در سال 53 با افزایش صددرصدی واردات کالاهای مورد نیاز و نیز محدودیت تأسیسات بندری و در نتیجه تأخیر در تحول کالاهای مورد تقاضا، تورم داخلی در کشور به‌‌وجود آمد. به‌دنبال افزایش قیمت‌ها در سال‌های 52 و 53، رژیم گذشته برای جلوگیری از افزایش قیمت‌ها صندوق حمایت از مصرف‌کننده را تأسیس کرد.

در سال 1360 به علت محدودیت‌های اقتصادی که از پیامدهای جنگ تحمیلی و تحریم اقتصادی بود، عرضه کالاها و خدمات دچار نوسانات زیادی شد و به همین دلیل از این سال قیمت‌گذاری کالاهای وارداتی و نیز تولیدات داخلی ضروری، توسط سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان به مرحله اجرا درآمد. با وجود مشکلات بسیار طی سال‌های 64-1360 به علت واردات وسیع کالاها و سهمیه‌بندی کالاهای اساسی به وسیله طرح کوپن و نیز پرداخت یارانه، از شتاب تورم کاسته شد و روند صعودی قیمت‌ها نیز به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش پیدا کرد. طی سال‌های 1365 تا 1367 و در نتیجه لزوم استفاده از ارز صادراتی و آزاد، قیمت بسیاری از اقلام تولیدات داخلی حدود 2 تا 3برابر افزایش یافت. پس از پایان جنگ و شروع برنامه اول توسعه (1372-1368) دولت برای حمایت از اقشار آسیب پذیر، پرداخت یارانه را در دستور کار خود قرار داد. در بین سال 1368 تا 1372، میزان یارانه پرداختی دولت برحسب قیمت اسمی به‌طور متوسط 86/7درصد رشد داشت و سهم پرداخت یارانه در بودجه عمومی دولت در سال‌های برنامه اول به‌طور متوسط 27درصد رشد کرد.

باید توجه کرد که سهم یارانه‌ها از بودجه عمومی دولت به‌طور متوسط نرخ رشد سالانه 12/3درصد را تجربه کرده است که در سال 1378 به میزان 6/7درصد رسیده است. این نکته حائز اهمیت است که با وجود اینکه تصمیم به کاهش یا حذف یارانه‌ها گرفته شده بود، اما سهم یارانه کالاهای مصرفی در برنامه دوم از کل یارانه‌های پرداختی از 2/86 درصد در سال 72 به 90/6درصد در سال 78 رسید و این در حالی بود که سهم یارانه‌های تولیدی از کل یارانه‌ها از 13/4درصد به 8/8درصد تحلیل یافت. در سال‌های انتهایی دهه 70، نگاه کاهش یا حذف یارانه‌ها تعدیل و سیاست هدفمندکردن یارانه‌ها جایگزین آن شد.

یارانه در برنامه سوم توسعه

در برنامه سوم توسعه (1383 تا 1379) موضوعات مربوط به پرداخت یارانه در قالب 5 ماده از مواد قانون برنامه سوم (مواد 36، 46، 47، 197 و 196) و ماده واحده اصلاحیه مواد 46 و 47 آمده بود.

در ماده 47 لایحه دولت به مجلس، تبصره‌ای وجود داشت که طبق آن تا استقرار نظام شناسایی خانوارها و میزان درآمد آنها، یارانه کالاهای اساسی در طول برنامه سوم با رعایت برخی از ملاحظات پرداخت شود. مجلس سیاست پرداخت یارانه کالاهای اساسی براساس برنامه سوم توسعه (ماده 46) شامل گندم، برنج، روغن نباتی، قندوشکر، پنیر، دارو و شیرخشک و حفظ کالابرگ از نظر تعداد، مقدار وزن و قیمت را همانند برنامه دوم مصوب کرد.

مجلس در سال 80 به منظور اصلاح ساختار نظام پرداخت یارانه و هدفمند کردن آن، ماده 46 برنامه سوم را اصلاح کرد. براساس ماده واحده اصلاحیه مواد 46 و 47 قانون برنامه سوم توسعه که در تاریخ 16 مردادماه 1380 به تصویب مجلس رسید، دولت مکلف شد با انجام مطالعات و بررسی‌های کارشناسی، اقداماتی قانونی به منظور هدفمند کردن پرداخت یارانه کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی را انجام دهد، به‌طوری که از سال سوم برنامه نظام پرداخت یارانه با کمیت مشخص و در راستای تحقق اهداف ذیل متحول شده و تغییر یابد:

1- منطقی کردن مصرف کالاهای یارانه‌ای و جلوگیری از قاچاق این نوع کالاها
2- تشویق و توسعه سرمایه‌گذاری و حمایت از تولید داخلی کالاهای یارانه ای
3- کاهش سهم طبقات با درآمد بالا و افزایش سهم طبقات با درآمد پایین از یارانه‌ها
4- جایگزین کردن تدریجی طرح‌های رفاه اجتماعی به جای پرداخت یارانه
5- تأمین منابع برای سرمایه‌گذاری زیربنایی و محرومیت‌زدایی کشور و توسعه اشتغال
6- توسعه اشتغال مولد با اعطای وام از محل درآمدهای حاصله

دولت در خلال سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه اقدامات مقدماتی مختلفی را درخصوص هدفمند کردن یارانه‌ها انجام داده است که برخی از آنها به شرح ذیل است:

1- برای نخستین بار در سال 1382 سهمیه‌ای از اقلام اساسی جهت تأمین بخشی از نیاز مددجویان تحت پوشش کمیته امداد امام(ره) و سازمان بهزیستی در قالب کالابرگ در اختیار مددجویان قرار گرفت.
2- افزایش صددرصدی سهمیه توزیع شیر خانوار
3- تخصیص اقلام اساسی از محل سهمیه تنظیم بازار به اقشار خاص (نیروهای مسلح، اتحادیه‌های کارگری و کارمندی)
در مجموع سهم یارانه‌ها از بودجه عمومی دولت از 2/6درصد سال 1379 به 1/8درصد در سال 1382 افزایش یافت.

یارانه در برنامه چهارم توسعه

براساس ماده 95 برنامه چهارم دولت مکلف به تخصیص کارآمد و هدفمند منابع تأمین اجتماعی و یارانه‌های پرداخت شد و به استناد این ماده و براساس ماده 155 قانون برنامه چهارم، تهیه سند فرابخشی کاهش فقر و هدفمندکردن یارانه‌ها بر عهده وزارت رفاه و تأمین اجتماعی قرار گرفت.