شهرداران دیپلمات

مایکل آکوتو* حقایق زندگی امروز برای بسیاری روشن است. بیش از نیمی از جمعیت جهان در مناطق شهری زندگی می‌کنند و ممکن است این رقم تا سال ۲۰۵۰ به حدود دوسوم جمعیت جهان تسری یابد.

همچنین شهرها در حال حاضر مسوول 75درصد از گازهای گلخانه‌ای منتشرشده هستند. مراکز شهری بی‌چون و چرا محور اقتصاد جهانی، جریان اطلاعات جهانی و رفت‌وآمد کالا و مردم را در سراسر جهان تشکیل می‌دهند. این عوامل به خوبی دانشی را در گستره عمومی مانند دانشگاه‌ها بنیان می‌نهند. با کمی تامل ما هم‌اکنون به راحتی می‌توانیم استدلال کنیم که شهر و موضوعات شهری به صورت گسترده‌ای با برخی از حوزه‌های اصلی مربوط به امور بین‌الملل تداخل و همپوشانی دارند.

مجامع بین‌المللی به طور فزاینده‌ای در حال فراخوان برای احیای دیپلماسی زیست‌محیطی و اقتصادی هستند که بهترین طرح را برای «قرن شهری» چنانکه در حال حاضر غالبا توصیف می‌شود، داشته باشد. هنوز اشتراکات زیادی میان مسائل بین‌المللی و شهری وجود دارد که ما نیاز داریم بررسی کنیم؛ چنانکه شهرها برای مدت زمان طولانی به‌عنوان تنها مکان انقلاب‌های معاصر از تغییرات آب‌وهوایی تا قطب‌بندی‌های اجتماعی و افزایش تحرکات جهانی مطرح بوده‌اند. بنابراین شهر یک فضای توخالی برای روندهای جهانی نیست. به بیان دقیق‌تر، شهرها به صورت تاریخی نماینده سیستم‌های سیاسی و بازیگران فعال بین‌المللی بوده‌اند. اگرچه علاقه رو به رشدی در مورد دیپلماسی شهرها وجود دارد اما شهرها همچنین نیاز دارند به عنوان بازیگران بین‌المللی موثر شناخته شوند. آیا ما می‌توانیم درباره دیپلماسی شهرها فکر کنیم؟ ما نیازمند مفهوم‌سازی شهر نه‌تنها به عنوان محور جنبش شهرنشینی جهانی بلکه به عنوان مشارکت‌کننده در سیاست‌های جهانی یعنی پدیدآورنده فرصت‌های بی‌سابقه برای حکمرانی جهانی هستیم. به‌ویژه ما نیاز داریم ملاحظه کنیم که چگونه مدیران شهری، وظایف شهری را به دستور کار جهانی دیپلمات‌ها و سازمان‌های بین‌المللی پیوند می‌زنند.

شهرداران به عنوان دیپلمات

برای مواجهه با کاستی فرآیندهای سیاسی بین‌المللی، بسیاری از دانشمندان و دیپلمات‌ها به سمت حوزه‌های غیردولتی برای جست‌وجوی اقدامات عملی بیشتر در مورد چالش‌های جهانی روی آوردند. امروزه یافتن فراخوان‌هایی برای تعامل جامعه مدنی جهانی، همکاری بخش‌های خصوصی - دولتی و دیپلماسی شهروندی تقریبا در تمام زمینه‌های روابط بین‌المللی موضوع جدیدی نیست. به عبارتی این جست‌وجو برای آژانسی در میان بخش ان‌جی‌اوهاست که تا حدی در میان مشارکت‌کنندگان مهم در سیاست‌های جهانی مغفول مانده است. به عبارتی، بخش عمده‌ای از تاثیر کاتالیزوری مورد نیاز برای بیان مشکلات مانند تغییرات جوی و قطب‌بندی‌های اجتماعی که به صورت اساسی در میان بازیگران دولتی یافت می‌شود، توسط بخش‌های دانشگاهی پرنفوذ و متخصصان دیپلماسی، معمولا دست‌کم گرفته می‌شوند.

در نتیجه تلاش‌های افرادی مانند مایکل بلومبرگ، شهردار نیویورک، شواهدی از انتقاداتی که در طول چند سال گذشته به طور علنی نسبت به فرآیندهای بین‌المللی - که موجب ایجاد یک هوای گرم وحشتناک شده - صورت گرفته، به دست آمده است؛ موضوعی که رویه عادی مدیران شهری نیست. همچنین دیوید میلر، شهردار سابق تورنتو در چارچوب کنوانسیون سازمان‌ملل در مورد تغییرات جوی در کپنهاگ در دسامبر سال 2009 بیان کرد: «در حالی که تغییرات جدی نیازمند اقدام جهانی است، ما نشان داده‌ایم که منتظر اقدام دیگران نیستیم.» همچنین بلومبرگ به تازگی در مصاحبه‌ای با بی‌بی‌سی اعلام کرده است: «حل مسائل محیط‌زیستی برعهده شهرداران است».

این کنار هم جمع شدن در مرکز سیاست‌های آب و هوای جهانی (اگر نه سیاست‌های جهانی به طور کلی) یک نیروی فزاینده برای راه‌حل‌های شهری که در طول چند دهه گذشته به طور پیوسته رشد کرده، ایجاد می‌کند. حداقل از اواسط دهه 1970 سازمان‌ملل برای مقابله پیوسته با مسائل شهری - نه‌تنها مسائل مربوط به محیط‌زیست، بلکه همچنین فقر، توسعه و امنیت - با ایجاد یک سازمان با عنوان برنامه اسکان بشر سازمان ‌ملل‌متحد (Un.HABITAT) تلاش کرده است. این برنامه از آن زمان تا به امروز در میزان و گستره فعالیت‌هایش در حال رشد بوده است؛ به عنوان مثال برنامه اسکان بشر سازمان‌ملل متحد در سال 2000 یک کمیته مشورتی در سازمان‌ملل شامل مقامات محلی برای ایجاد یک کانال مستقیم بین سازمان‌ملل با نمایندگان حکومت‌های محلی از سراسر جهان تاسیس کرد. برنامه اسکان همچنین به وسیله مجمع‌عمومی سازمان‌ملل موظف به اجرای دستورکار اهداف توسعه هزاره (و به‌ویژه هدف 11 زاغه‌نشینی) در نواحی شهری است. همچنین بانک جهانی بر نقش شهرها در سیاست‌های بین‌المللی تاکید کرده است. با شروع برنامه توسعه شهری 1991 این بانک به صورت قابل‌توجهی میز توسعه شهری را گسترش داد که در این زمینه می‌توان به صدور سند راهبردی با عنوان «شهر درگذار» در سال 2000 و جایگزینی آن با یک سیاست گسترش یافته و به‌روز شده که در سال 2009 تنظیم شد، اشاره کرد.

شهرداران تنها برای اجرای سیاست‌های مصوب، تعیین نشده‌اند. در دو دهه گذشته، مدیران شهری برای مشارکت با دیگر بازیگران بین‌المللی به هم پیوسته‌اند. یک نمونه از این مشارکت‌های شهری در حال رشد مربوط به اجرای دستورکار آب و هوای اروپا، مانند شهرهای پایدار اروپایی، کمپین شهرها و شهرستان‌ها (که در سال 1994 به وسیله کمیسیون اروپایی آغاز شد)، شهر آلبورگ و سازمان حکومت‌های محلی برای توسعه پایدار (ICLEI) با مشارکت و مسوولیت اولیه از 80 شهرداری برای آغاز محلی فرآیندهای قرن 21 در سطح شهری است. کمیسیون اروپایی به صورت فزاینده‌ای شهر را به‌عنوان یک قلمرو برای اجرای اهداف منطقه‌ای مورد توجه قرار داده است. چنانکه مصوبات اخیر این کمیسیون به عنوان یک سند از «ابعاد شهری سیاست‌های اتحادیه اروپا» حکایت دارد، این سند که نخستین بار در سال 2007 ارائه شد و از آن زمان اصلاح شده، شامل مجموعه‌ای قابل‌توجه از برنامه‌ها و طرح‌های شهرمحور است.

اتحادیه اروپا به‌عنوان یک بازیگر بین‌المللی مهم از نظر شناخت پتانسیل شهرها به عنوان نمایندگان حکمرانی جهانی، مروج طیف وسیعی از طرح‌ها از طریق کمیته مناطق است که به عنوان مجمع اتحادیه اروپا به وسیله نمایندگان محلی و منطقه‌ای عملی می‌کند. روابط دوجانبه با غول‌های رو به رشد قرن 21 به طور فزاینده‌ای بازتاب این شناخت است. در حالی که اتحادیه اروپا در طول دهه گذشته دیدارهایی را به طور منظم با چین و هند برگزار کرده است. این دیدارها در حال حاضر به ملاقات مقامات مختلف محلی گسترش یافته است. این دیدارها می‌تواند نقش اساسی در ایجاد ثبات و تقویت روابط سیاسی میان اروپا و شرق دور و توسعه تلاش‌های مشترک که به صورت مستقیم روی زندگی میلیون‌ها نفر از شهروندان تاثیر می‌گذارد، بازی کنند.

نشست انجمن شهرداران اتحادیه اروپا و چین که در 19 و 20 سپتامبر سال 2012 برگزار شد، نخستین نمونه از مشارکت شهرنشینی اتحادیه اروپا و چین بود که طی هفت نشست مقامات چینی - اروپایی برگزار شد. این همکاری برای مقابله با چالش‌های شهرنشینی در چین از طریق تلاش‌های مشترک اتحادیه اروپا و چین در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی است. چنانکه طرح انجمن بیان می‌کند، با توجه با مجموعه چالش‌هایی که آنها برای تطبیق خود با «قرن شهری» با آنهاروبه‌رو هستند، چین و اروپا دارای منافع قوی برای تلاش مشترک در ایجاد شهرهای بهتر هستند. این جلسه شامل شهرداران اتحادیه اروپا و چین، انواع هیات‌ها متشکل از برنامه‌ریزان شهری، تجار محلی و سازمان‌های غیردولتی بود؛ کسانی که می‌توانند تجارب خود را برای راه‌حل‌های پایدار، یکپارچه و کارآمد شهری به اشتراک بگذارند. در حالی که قرار بود این جلسه به صورت سالانه برگزار شود.

اما فقط یک پروژه مشورتی میان گروه‌های همتراز باقی ماند و به صورت بالقوه برای ترویج تبادلات فرادیپلماتیک بین دولت‌های محلی و ذینفعان شهری مانند انجمن شهرداران چینی و میثاق شهرداران اروپایی است. نخستین جلسه به بررسی تعدادی از چالش‌های مشترک که شهرهای مدرن با آن روبه‌رو هستند، مانند افزایش تحرک شهری، ترافیک و مساله مدیریت زباله پرداخت. در این جلسه همچنین راه‌هایی برای همکاری چین و اروپا در قالب جلساتی که نیاز میلیون‌ها نفر از جمعیت شهری را مورد توجه قرار دهد، در نظر گرفته شد و هنوز زود است که درباره تاثیر از طرح قضاوت کنیم. انجمن تنها از تعداد انگشت‌شماری از رهبران شهری از شهرهای کوچک اروپایی و شهرهای درجه دوم چینی تشکیل شده است. مشارکت شهرهای بزرگ مانند شانگهای و برلین ممکن است برای تاثیرگذاری تلاش‌های پارادیپلماتیک در مقیاس گسترده‌تری از جمعیت شهری چین و اتحادیه اروپا لازم باشد. با این وجود شهرنشینی در روابط اتحادیه اروپا - چین هرچند به صورت آزمایشی، آینده روشنی را نشان می‌دهد. مدیریت شهری امیدوار است نشان دهد به صورت اساسی پاسخ‌های فراملی نوآورانه‌ای برای چالش‌های جهانی می‌یابد. شهرداران شبکه‌های خودشان را ایجاد می‌کنند، آنها صرفا به دعوت برای پیوستن شبکه‌های حکمرانی جهانی موجود اکتفا نمی‌کنند. بهترین مثال از این مورد، بدون شک انجمن جهانی از شهرداران شهرهای بزرگ (مترو پلیس) است که در سال 1985 تشکیل شد و 129 عضو از سراسر جهان دارد. این انجمن که در بارسلونا بنیان نهاده شد، سعی می‌کند یک تریبون بین‌المللی برای بررسی نگرانی‌های مشترک شهرهای بزرگ و مناطق پایتخت‌نشین باشد.

شبکه شهرداران همانند موضوعات روز بین‌المللی نسبت به آینده نیز نگران است. یک نمونه از این نوع تفکر توسعه‌یافته توافق مربوط به موضوع آب در استانبول است. یک طرح که به وسیله شهردار استانبول کدیرتوپاز و IC1EI مطرح شد و اکنون بیش از هزار شهر از بیش از 56 کشور به آن پیوسته‌اند.

شکل‌گیری اعلامیه حکومت‌های محلی در مورد آب در 21 مارس سال 2006 (که به وسیله مکزیکوسیتی بنیان گذاشته شد) حاکی از آگاهی رهبران ملی در رابطه با آب و بهداشت است و حکومت‌های محلی را برای مشارکت پایدار موثرتر، البته نه‌تنها اجماع طرفداران راه‌حل‌های شهری با دولت مرکزی بلکه در واقع به‌عهده گرفتن تهیه فهرست منابع موجود و ارزیابی جامع از سیاست‌های آبی برای تسهیل در تغییرات سیاست‌ها فرامی‌خواند.

چنان‌که توافق آب یا پیمان مکزیکوسیتی نشان‌دهنده افزایش رژیم‌های شهردارمحور است؛ به‌ویژه آنهایی که علاوه بر اهداف نظارتی، هدفشان منابع مشترک به منظور گسترش ظرفیت سیاست‌سازی گروه است.

یک انقلاب دیپلماتیک برای عصر شهری

مهم‌ترین حوزه‌های محلی از امور داخلی و پایتخت شهرها که به موضوع‌های جهانی تبدیل شده‌اند، موضوع‌هایی مانند تغییرات جوی یا امنیتی آب است. مدیران شهری در حال توسعه سیاست‌هایشان برای رسیدن به تمام سطوح از حکمرانی جهانی هستند. با توجه به موفقیت شهرداران در مطرح کردن شهرداری به عنوان یک نهاد در امور بین‌الملل، آیا ما می‌توانیم تاثیر شهردارانی مانند بلومبرگ را با دیپلمات‌های رسمی مقایسه کنیم؟ هرچند چنین مقایسه‌ای در بعضی از موارد مساله‌ساز است؛ اولا، مساله نمایندگی وجود دارد. در بعضی موارد مدیران شهری به‌وسیله حوزه انتخاباتی شامل بیشتر شهروندان ملی انتخاب می‌شوند و نمایندگی ساکنان شهری را به طور کلی به‌عهده دارند. این یک هنجار نیست. اما نمایندگی به علت این حقیقت پیچیده شده که به خاطر ماهیت سیاسی موقعیت آنها، اغلب فعالیت‌های شهرداران در امور بین‌الملل به عنوان یک نماینده قانونی بین‌الملل از شهرهای بزرگ که شامل همه اجزایشان باشد، ملاحظه نمی‌شود. دوم اینکه محدودیت‌های غرب‌محورانه وجود دارد.

بسیاری از شبکه‌های شهری اصلی که حکمرانی جهانی امروز را تشکیل داده‌اند مانند کلانشهرها یا گروه مدیران آب و هوا، تحت نفوذ شهرهای جهانی اروپا و آمریکای شمالی هستند اما عدم توازن در نمایندگی در حال تغییر است و مدیران شهرهای آسیایی و آفریقای لاتین و برخی از شهرهای آفریقایی و خاورمیانه‌ای به سرعت در حال ارتقای جایگاه سیاسی خود در این شبکه‌ها هستند. در نهایت که شاید بسیاری اساسی هم باشد، محدودیت‌های بودجه‌ای وجود دارد. تمایل شدید و تکیه بسیاری از شبکه‌های شهری و طرح‌های شهرداری - که در بالا ذکر شد - به حامیان و شرکای اجرایی مانند اتحادیه اروپا، بانک جهانی، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، موجب افزایش نگرانی در مورد استقلال و توانایی‌های خصوصی‌شان شده است.

هرچند چنین نگرانی‌هایی یک واقعیت از زندگی در جهان ان‌جی‌اوهاست اما مانعی در مقابل فعالیت‌های موثر از شبکه‌های شهردارمحور نیست. اگر این محدودیت‌ها را کنار بگذاریم، ملاحظه می‌کنیم چگونه نقش شهرداری در قرن 21 در حال تغییر است و چگونه مشارکت مدیران شهری در سیاستگذاری در سطح بین‌المللی موجب افزایش نفوذ و تاثیرگذاری آنها به میزانی شده که قبلا مقامات دیپلماتیک در سطح دولتی از آن برخوردار بوده‌اند. روند شهرنشینی بعید است در آینده نزدیک، سرعت خود را از دست بدهد. به همین ترتیب، شهرداران به احتمال زیاد به افزایش نفوذ خود در سیاستگذاری ادامه خواهند داد. چارچوب تحلیلی برای مطالعه روابط بین‌الملل و حکمرانی جهانی باید با یک واقعیت جدید وفق داده شود که بازیگران غیردولتی ازجمله شهرها و مدیران شهری در حال اعمال افزایش نفوذ خود بر ابزار و اهداف دیپلماسی بین‌المللی هستند.