اجرای این سیاست‌های راهبردی که واگذاری 80 درصد از سهام کارخانه‌ها و بنگاه‌های بزرگ دولتی مشمول اصل 44 قانون اساسی را شامل می‌شود، نیازمند بررسی کارشناسی در خصوص نحوه اجرایی کردن و تصمیم‌سازی جهت اجرای مؤثر و مطلوب ابلاغیه مذکور است.
در این راستا، یکی از موضوعاتی که ابعاد اجرایی آن باید مورد توجه قرار گیرد، بحث خصوصی‌سازی بانک‌های تجاری دولتی (شامل بانک‌های تجارت، ملت، صادرات و رفاه) است.
در طول 2 دهه اخیر بیش از 250 بانک تجاری به طور کلی یا جزئی از طریق دولت‌های 59 کشور یا سهام‌شان به صورت عمومی عرضه شده یا دارایی‌هایشان فروخته شده و به بخش خصوصی واگذار شده‌اند.
تقریباً در تمامی کشورها این مسأله به نوعی حاکی از شکست نگرشی بوده که معتقد به نقش اصلی بانک‌های تجاری دولتی در تامین سرمایه لازم برای توسعه اقتصاد ملی و نقش کلیدی دولت‌ها در برنامه‌ریزی و هدایت توسعه اقتصادی بوده است.
بحث خصوصی‌سازی بانک‌ها به عنوان یکی از بزرگترین چالش‌ها در مقابل اغلب دولت‌ها در سراسر دنیا قرار دارد.
مشاهدات قابل توجهی در رابطه با عدم تمایل دولت‌ها به واگذاری مالکیت نظام‌های بانکی و اعتباری -به دلیل آن که بانک‌ها یک ابزار تخصیصی مناسبی در اختیار دولت به شمار می‌روند- موجود بوده و آثار دولتی بودن بانک‌ها تقریباً در هر کشوی که این نوع مالکیت در آن شایع بوده، پدیدار شده است.
به هر حال اگر هدف کشور داشتن اقتصادی کارآتر و مبتنی بر بازار است، بایستی نفوذ دولت بر تصمیمات تخصیص اعتبارات به طور جدی کاهش یابد.
مهم‌ترین درس تحقیقات صورت گرفته در این زمینه آن است که خصوصی‌سازی کردن بانک‌های دولتی در هر زمان و هر جا موقعی به طور کامل صورت می‌پذیرد که بسترهای لازم اجرایی فراهم بوده و عزم سیاسی و حمایت‌های عمومی نیز فرآیند خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی را همراهی کند.
تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد تفاوت‌های بسیار گسترده‌ای در کشورهای صنعتی و در کشورهای در حال توسعه در میزان خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی وجود دارد.
نکته آن است که کشورهای مختلف به یک نسبت بانک‌های دولتی خود را خصوصی ننموده‌اند. این مسأله به ویژه در کشورهای در حال توسعه نمود بیشتری دارد. در این کشورها، درصد بالایی از سهام بانک‌ها در اختیار دولت‌ها است.
تجارب موجود در بانک‌های خصوصی‌شده را می‌توان در سه بخش کشورهای پیشرفته، کشورهای در حال توسعه و کشورهای شرق و مرکز اروپا (کمونیستی سابق) به این شرح تقسیم بندی کرد:
کشورهای توسعه‌یافته
نشان می‌دهد خصوصی‌سازی بانک‌ها بهبود معناداری را به بار می‌آورد. یافته‌های مربوط به خصوصی‌سازی بانک‌ها در کشورهای توسعه‌یافته را می‌توان این گونه خلاصه کرد:
- افزایش نسبت‌های سودآوری
- بهبود نسبت کفایت سرمایه
- افزایش درآمد حاصل از کارمزد
- افزایش نسبت دارایی‌ها به هر کارمند
- کاهش سریع‌تر تعداد کارکنان نسبت به بانک‌های دولتی
- توسعه شبکه بانکی و افزایش تعداد شعب در مدت کمتر (نسبت به بانک‌های دولتی)
کشورهای در حال توسعه
بررسی تجربیات خصوصی‌سازی بانک‌ها در کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهد که به صورت قطع و یقین نمی‌توان گفت خصوصی‌سازی به تنهایی می‌تواند عملکرد بانک‌های دولتی را بهبود ببخشد.
به نظر می‌رسد فروش ارزان (Selling off) بانک‌های دولتی تنها می‌تواند بهبود اندکی در عملکرد آنها به‌وجود آورد و خصوصی‌سازی جزئی (برای مثال در مکزیک) می‌تواند عکس‌العمل‌های منفی شدیدی به وجود آورد. سایر یافته‌ها را می‌توان این گونه بیان کرد:
- خصوصی‌سازی به تنهایی نقش عمده‌ای در افزایش سودآوری و کارآیی ندارد. در این کشورها خصوصی‌سازی بایستی همراه با آزادسازی و حذف مقررات زائد صورت گیرد.
- ساختار مالکیت دولتی و تمرکز بر صنعت خاص، نقش عمده‌ای بر ریسک بانک‌های خصوصی داشته است. بانک‌های خصوصی که تحت کنترل گروه‌های صنعتی خاص بوده‌اند بالاترین ریسک و بانک‌های خصوصی تحت کنترل افراد خارجی کمترین ریسک را داشته‌اند.
- بانک‌های دولتی خصوصی‌شده عملکرد بهتری نسبت به بانک‌های دولتی دارند؛ هرچند عملکرد این بانک‌ها در مقایسه با بانک‌های خصوصی در رده‌های پایین‌تری قرار دارد.
کشورهای سوسیالیستی
خصوصی‌سازی بانک‌ها در اقتصادهای اروپای مرکزی شرقی و اتحاد شوروی سابق از 2 جنبه به طور معناداری با فروش بانک‌ها در سایر نقاط جهان متفاوت است.
اول اینکه این فروش‌ها یک سری تغییر وضعیت را از اقتصاد متعارف سوسیالیستی -که در آن بانک‌ها از لحاظ مرکزی هماهنگ بوده و سقف‌های اعتباری خاصی دارند- به سمت اقتصاد بازار ارائه می‌دهند که در آن شرایط انتظار می‌رود بانک‌ها وظایف بسیار متفاوتی داشته باشند.
دوم اینکه بسیاری از بانک‌های این کشورها از طریق کوپنی خصوصی‌سازی شده‌اند (حتی در نظام‌های سرمایه‌داری مختلط که در آن بخش‌های اندکی ملی شده‌اند، تضمین حرکت هموار و آرام از بانک‌های دولتی به بانک‌های خصوصی مشکل است).
انتقال از بانک‌های دولتی به خصوصی که در آن تمامی بانک‌ها به صورت کامل دولتی هستند (اقتصادهای در حال گذار) بسیار مشکل‌تر خواهد بود. نتایج خصوصی‌سازی بانک‌ها در این کشورها به طور خلاصه بدین شرح است:
- بانک‌های خصوصی‌شده در این کشورها به منظور دریافت طلب خود از مشتریان سابق خود (اکثراً شرکت‌های دولتی) ناچار به اعطای وام‌های جدید به این مشتریان شده و این موضوع موجب کاهش کارآیی و افزایش ریسک آنها شده است.
- بانک‌های خصوصی‌شده اکثراً به دلیل عدم توانایی مشتریان خود در بازپرداخت دیون به بانک‌ها ناچار به تعویض طلب خود با سهام شرکت‌های طرف قرارداد (مشتریان) خود شده‌اند.
- در این کشورها حضور بانک‌های خارجی پررنگ‌تر بوده و تقریباً کنترل سیستم بانکی را در اختیار دارند.
- روش عمده خصوصی‌سازی در این کشورها، عرضه سهام از طریق کوپن بوده و سرمایه جدیدی به بانک‌ها تزریق نشده و لذا این بانک‌ها با کمبود منابع و سرمایه روبرو هستند. در کل، خصوصی‌سازی عملکرد بانک‌ها را بهبود بخشیده است؛ اما این مسأله پس از آزمون و خطاهای سخت و رنج‌آور و زمانی که اغلب (ترجیحاً تمام) سهام بانک‌ها به سرمایه‌گذاران استراتژیک فروخته شد - در مقابل فروش دارایی- ظاهر شده است.
خصوصی‌سازی در ایران
خصوصی‌سازی در ایران به واسطه وجود اراده قوی در سطح کلان تصمیم‌گیری کشور به یک هدف راهبردی تبدیل شده است.
در مورد خاص بانک‌های تجاری دولتی اهدافی کلیدی وجود دارند که باعث شده خصوصی‌سازی آن از اهمیت ویژه‌ای برخوردار شود. برخی از این اهداف کلیدی که انتظار می‌رود با انجام خصوصی‌سازی حاصل شود، عبارتند از: بهبود وضعیت نیروی انسانی، اصلاح وضعیت شبکه شعب، کاهش هزینه ارائه خدمات، افزایش کارآیی شبکه بانکی، گسترش تنوع خدمات بانکی، بهبود در کیفیت خدمات و افزایش در سرعت ارائه خدمات.
برای محقق ساختن اهداف مزبور و تنظیم فرآیند خصوصی‌سازی چه اولویت‌هایی باید مدنظر قرار گیرد؟ آیا یک بانک دولتی را می‌توان در کوتاه‌مدت و با ساختار موجود به بخش خصوصی واگذار کرد؟
برای آنکه بانک‌های دولتی کشور از وضعیت قابل قبولی برای شروع فرآیند خصوصی‌سازی داشته باشند، باید در برخی زمینه‌ها اقدامات اساسی صورت پذیرد، از جمله آن عبارتند از: تجدید ارزیابی دارایی‌ها، رسیدن به حداقل‌های تاییدشده نسبت کفایت سرمایه، تسویه بدهی‌های دولت به شبکه بانکی، روشن نمودن وضعیت مطالبات سررسید گذشته و معوق و داشتن برنامه مشخص برای وصول آنها.
موارد مزبور را می‌توان با تغییر شیوه‌های مدیریتی بانک‌ها و استفاده از مشاوره مؤسسات مالی بین‌المللی به سرانجام رساند. محقق شدن کامل خصوصی‌سازی بانک‌ها در شرایط مناسب منوط به انجام طرح‌های جدی و کارشناسی برای شفاف‌سازی حساب‌ها و ترازنامه بانک‌ها و نیز وجود اراده قوی در دولت برای کاهش حجم تسهیلات تکلیفی خواهد بود.
تجربه نشان می‌دهد که تعجیل در خصوصی‌سازی بدون فراهم بودن زمینه مناسب برای رشد بخش خصوصی در شرایط رقابتی و یا عدم توجه به سرمایه‌گذار استراتژیک می‌تواند اثرات منفی بر کل فرآیند خصوصی‌سازی داشته باشد.
ضمن آنکه تجربه جهانی خصوصی‌سازی بانک‌ها بیانگر آن است که این فرآیند به طور تدریجی و طی حداقل یک دهه صورت پذیرفته است ( به طور مثال می‌توان به کشورهای پاکستان، مکزیک، ترکیه، مالزی و کره‌جنوبی اشاره نمود)؛ البته زمان کامل اجرای خصوصی‌سازی به شرایط و ویژگی‌های کشور بستگی داشته است.
اولین گام اساسی در راستای خصوصی‌سازی بانک‌های دولتی، شفاف نمودن صورت‌های مالی و خارج کردن دارایی‌های بی‌کیفیت و زیان‌ده از دفاتر بانک‌ها است. به عبارت دیگر، شفاف‌سازی دفاتر بانک‌های مشمول خصوصی‌سازی قبل از واگذاری آنها به بخش خصوصی بسیار مهم بوده و بایستی تصمیمات لازم در این زمینه گرفته شود.
در این راستا می‌توان از راهکار تأسیس شرکت‌های مدیریت دارایی (Asset Management Companies) جهت تسویه مطالبات و از رده خارج کردن دارایی‌های بی‌کیفیت نام برد.
همچنین برای جلوگیری از هرگونه التهاب در سیستم بانکی کشور که می‌تواند سلامت بخش مالی و کل اقتصاد کشور را تهدید نماید، موضوع نظارت و کنترل‌های مختلف اعتباری توسط بانک مرکزی در مرحله قبل و بعد از خصوصی‌سازی بیش از پیش نمایان می‌شود.
در این زمینه می‌توان با استفاده از راهکار ایجاد نظام بیمه سپرده‌ها –که در بند ط ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه نیز مورد تاکید قرار گرفته است- در دوران قبل از خصوصی‌سازی به حفظ اعتماد سپرده‌گذاران و همچنین پایبندی بیشتر وام‌گیرندگان به بازپرداخت تسهیلات دریافتی کمک قابل توجهی نمود.
در مجموع برای خصوصی‌سازی بانک‌های تجاری دولتی در ایران بایستی در سه حوزه ذیل به طور هم‌زمان و هماهنگ، اقدامات اساسی زیر صورت پذیرد تا خصوصی‌سازی از موفقیت بالاتر در عرصه عمل برخوردار شده و امکان بازگشت به سازوکار مالکیت دولتی در بانک‌های خصوصی‌شده را کاهش دهد:
حوزه تجدید ساختار بانک‌ها: در این حوزه مسائلی از قبیل قیمت‌گذاری و تجدید ارزیابی دارایی‌های بانک‌ها، نحوه تعیین تکلیف مطالبات معوق و سررسید گذشته، شفاف‌سازی حساب‌های ترازنامه بانک‌ها و نحوه ارتقای نسبت کفایت سرمایه در بانک‌ها، بررسی و راهکارهای لازم ارائه شود.
حوزه نظارت: در این حوزه مسائلی مانند: نحوه جلوگیری از تبدیل انحصارات دولتی به انحصارات خصوصی، تدوین مقررات لازم برای قبل و بعد از واگذاری بانک‌های دولتی، نظارت و کنترل بر آنها و همچنین تقویت قوانین نظارتی موجود و به طور کلی اصول نظارتی و استانداردهای بین‌المللی – به‌ویژه اصول نظارتی کمیته بال- باید مورد توجه قرار گیرد.
حوزه سیاست‌های پولی و اعتباری: در این حوزه بایستی همگام با خصوصی‌سازی بانک‌ها اقداماتی از قبیل حذف تسهیلات تکلیفی، آزادسازی نرخ‌های سود بانکی و تعیین آن توسط مکانیسم بازار و استفاده فعال‌تر از ابزارهای غیرمستقیم پولی صورت گیرد.
معاون اقتصادی بانک مرکزی
