دکتر حسن سبحانی، نماینده سابق مجلس شورای اسلامی و اقتصاددان عضو هیأت علمی دانشگاه تهران بدون تردید چهره‌ای شناخته‌شده و منتقدی منصف با ادبیاتی منزه است که در بیان دیدگاه‌ها و ارائه نقدها و نظرهایش از عملکرد دولت‌ها و سیاست‌های اقتصادی آنها، رویکرد و وابستگی جناحی و سلایق و منافع شخصی را دخالت نمی‌دهد و ابایی ندارد اگر نظرات و انتقادهایش برای دولتمردان و نمایندگان ناخوشایند جلوه کند.
وی چند سال پیش در دوره پنجم مجلس شورای اسلامی در نقد نظام بودجه‌ریزی ایران، بودجه سنواتی کشور را به قطاری توصیف کرده بود که همه ساله مسافرانی بر آن سوار می‌شوند اما هیچ‌یک از مسافران سوار بر قطار بودجه، حاضر به پیاده‌شدن در ایستگاه مقصد نمی‌شوند.
به اعتقاد این اقتصاددان، تشدید تراز منفی عملیاتی، دروازه‌ای است برای آسیب‌شناسی بودجه 90 و البته با تامل در ارقام لایحه پیشنهادی دولت نتیجه می‌گیرد که برخلاف گفته مسئولان دولتی، وابستگی بودجه سال آینده به نفت بیش از 50 درصد است.
- اگر بخواهید به آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی سال آینده ایران بپردازید، فکر می‌کنید اصلی‌ترین چالش و آسیب بودجه سال 1390 چیست؟
به‌نظرم می‌توان تراز منفی عملیاتی لایحه بودجه را دروازه آسیب‌های بودجه 90 قلمداد کرد چون با فرض اینکه هزینه‌های جاری دولت بدون اتکا به درآمدهای نفتی باید تأمین شود (به‌عنوان یک هدف) ما شاهد این هستیم که کسری تراز عملیاتی بودجه رو به افزایش است. شاید میل دولت به افزایش کسری تراز عملیاتی طبیعی باشد چون مسئولیت امور اجرایی را بر عهده دارد اما همراهی یا بی‌توجهی نمایندگان مجلس به افزایش شکاف تراز یادشده، جای تامل بسیار است. از این‌رو شکاف تراز عملیاتی، کشور را به وضعیتی سوق می‌دهد که دیگر پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌ها به‌دلیل عدم‌تحقق‌های وسیع درآمدها مفهوم و محتوای خود را از دست می‌دهد.
- شکاف کسری تراز عملیاتی بودجه چه مشکلاتی را ایجاد می‌کند؟
با تشدید این شکاف چند ضایعه در اقتصاد کشور رخ خواهد داد؛ نخستین ضایعه این است که اشتیاق و میل مقامات تصمیم‌گیر در برنامه‌ریزی بودجه‌ای و تنظیم آن براساس درآمدها و هزینه‌های واقعی را از بین می‌برد. دومین ضایعه این است که رسیدگی به عملکرد بودجه‌ای را بی‌معنا و بی‌خاصیت می‌کند به این دلیل که انبوه نابسامانی‌های مالی، مسئولان نظارتی را به این نتیجه می‌رساند که تخلفات بودجه‌ای بسیار گسترده است و در قبال تخلفات گسترده، نهادهای نظارتی را با این مشکل مواجه می‌سازد که کدام تخلف را برای رسیدگی در اولویت قرار دهند؟ از این‌رو فراوانی و انباشت تخلفات بودجه‌ای و بی‌نظمی‌های مالی، باعث بی‌تفاوتی دستگاه‌های نظارتی می‌شود. به همین دلیل فکر می‌کنم تشدید کسری تراز عملیاتی بودجه یکی از بلیه‌هایی است که بر سر بودجه‌های سنواتی کشور وارد می‌شود. بودجه سال 90 هم با بیش از 25 هزار میلیارد تومان تراز منفی عملیاتی از این قاعده مستثنی نیست.
- در 5 سال گذشته عمدتا بودجه‌های سنواتی انبساطی بوده است، هرچند به‌دلیل حجم مسئولیت و گستردگی فعالیت دولت انبساطی‌بودن بودجه تا اندازه‌ای توجیه‌پذیر نشان داده می‌شود اما همانطور که اشاره کردید بی‌نظمی‌های گسترده بودجه‌ای را شاهد بوده‌ایم. به‌نظر شما بودجه سال 90 باید انقباضی تدوین می‌شد یا اینکه از رشد 46 درصدی حجم بودجه دفاع می‌کنید؟
واقعیت این است که برای تنظیم واقع‌بینانه بودجه، باید بین بودجه مصوب و بودجه عملکرد توازن وجود داشته باشد و براساس عملکرد بودجه سال‌جاری و بودجه پیشنهادی سال آینده به غیر‌واقعی‌بودن انبساط در بودجه پی برد. اعتقاد دارم که بودجه سال 90، بودجه‌ای نیست که واقعا انبساطی باشد؛ هرچند ارقام بودجه به هر دلیلی خود را جلوه می‌دهند. مهم این است که ارقام بودجه در عمل چه میزان محقق می‌شوند. البته جلوه بیخودی ارقام هم آثار سوء اقتصادی دارد. از این‌رو در ارزیابی واقعیت‌ها به‌نظر نمی‌رسد که رشد حدود 50 درصدی بودجه 90 در عمل هم محقق شود؛ مگر اینکه از یک سو تنظیم‌کنندگان بودجه را به بی‌اعتنایی نسبت به صحت پیش‌بینی‌ها متهم می‌کند که به‌نظرم اتهام درستی است و از سوی دیگر، تصویب‌کنندگان بودجه را دچار توهم اعتباری می‌کند و آنها را نسبت به اختصاص اعتبارات وعده داده‌شده جهت منطقه و شهرستان خویش دلخوش می‌کند.
- آیا فکر نمی‌کنید دولت به این دلیل حجم بودجه را افزایش داده است که مجلس به هر میزان هم نسبت به تعدیل ارقام آن اقدام کند، بازهم بودجه مطلوب دولت به تصویب برسد؟
شاید بتوان اینگونه پاسخ داد که یکی از آثار ارقام توهمی بودجه سنواتی همین است که اشاره کردید. به عبارت دیگر افزایش اعتبارات هزینه‌ای و حتی عمرانی و ازدیاد تعداد مشترکان استفاده‌کننده از منابع بودجه در هرسال اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی با در نظر گرفتن رکود نسبی اقتصادی و کاهش درآمدهای سالم مالیاتی باعث خواهد شد تا توجیه دست‌اندازی هر چه بیشتر دولت به درآمدهای نفتی منطقی‌تر جلوه کند و حیات دولت رانتی استمرار پیدا می‌کند؛ چه اینکه براساس تعاریف موجود هر دولتی که بیش از 45 درصد از منابع بودجه‌اش را از محل منابع تجدیدناپذیر نظیر نفت تأمین کند، دولت رانتی محسوب می‌شود و مفهوم نفرین منابع به کشورهای وابسته به منابع طبیعی در مورد کشور ما هم مصداق پیدا می‌کند. از این جهت آرمان تبدیل نفت از یک ثروت ملی به سرمایه ملی به لحاظ مبنایی همواره سست باقی خواهد ماند.
- با در نظر گرفتن هزینه‌کرد بیش از 55میلیارد دلار از درآمد نفت در سال آینده، برداشت از حساب ذخیره ارزی به میزان حدود 12 میلیارد دلار سود ناشی از عملکرد شرکت ملی نفت و... که ماهیتی ارزی دارد، فکر می‌کنیدوابستگی بودجه 90 به نفت کمتر از 50درصد است؟
قطعا وابستگی بودجه سال آینده به نفت کمتر از 50 درصد نیست و حتی می‌خواهم بگویم با اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها این وابستگی بیشتر هم خواهد شد.
- چطور؟
به ارقام بودجه نگاه کنید. اولا در بودجه سال آینده پیش‌بینی شده که 55 میلیارد دلار از درآمد نفتی در قالب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه شود، دوم اینکه حدود 12 میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی برداشت خواهد شد که جمع این دو رقم 67 میلیارد دلار می‌شود. اگر مجلس به برداشت از صندوق توسعه ملی به میزان 500 میلیون دلار رأی ندهد، بازهم مالیات بر واردات را به‌نوعی می‌توان هزینه‌کرد از درآمدهای نفتی قلمداد کرد؛ چرا که 80 درصد از ارز اختصاص‌یافته منشأ نفتی دارد و ناشی از صادرات غیرنفتی نیست. با این حساب و در نظر گرفتن مالیات 7 میلیارد دلاری واردات و البته بودجه ناشی از هدفمندی یارانه‌ها به میزان 56 میلیارد دلار حجم وابستگی بودجه به نفت به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم بالغ بر 130 میلیارد دلار برآورد می‌شود که اگر این رقم را بر کل بودجه عمومی تقسیم کنیم، مشاهده می‌شود که وابستگی بودجه به نفت بیش از 56 درصد است.
- با این توصیف بودجه سال 90با رشدی 46 درصدی چه هدفی را دنبال می‌کند؟ آیا فکر می‌کنید با این بودجه ما اهداف کمی مشخصی نظیر نرخ رشد 8 درصدی را به‌عنوان یکی از اهداف برنامه پنجم شاهد خواهیم بود و اصلا با بودجه 90 می‌توان فهمید که نرخ تورم، بیکاری، ارزش افزوده بخش‌های مختلف اقتصادی، تشکیل سرمایه ثابت ناخالص و... چه میزان برآورد می‌شود؟ منظورم این است که تصویر بودجه 90 در ارقام کمی چگونه خواهد بود؟
انتظار کلی از بودجه‌های سنواتی این است که این اهداف کمی که اشاره شد را هدف قرار دهد و اثر بودجه در ارقام و اهداف ذکر شده قابل احصا باشد، به شرط اینکه شما سال پایه داشته باشید. اما وقتی ما نرخ رشد اقتصادی سال‌های 87، 88 و 89 را نداریم، یا اینکه نرخ بیکاری در سال‌جاری اعلام نمی‌شود و از ماهیت و چگونگی عملکرد بخش‌های اقتصادی هم خبری نیست، محاسبه کردن اهداف کمی ذکر شده در سیاست‌های کلی برنامه پنجم و سرنوشت آن در لایحه بودجه 90 دشوار یا غیرممکن است. به همین دلیل تأکید می‌کنم بودجه 90 بر شاخص‌های کمی تأثیر دارد اما میزان آن قابل محاسبه نیست.
- البته این انتقاد بر دولت وارد است که با این حجم بودجه و چک درشتی که کشیده است، چه هدفی را به لحاظ کمی دنبال می‌کند؟فراموش نکنیم که در بودجه سال‌های گذشته هم این شاخص‌های کمی ذکر نشده و شاید یکی از آسیب‌های نظام بودجه‌ریزی آن، رشد ارقام و اعداد درآمدی و هزینه‌ای بدون شفافیت در شاخص‌های کمی است.
درست است، همواره در سخنرانی‌های رئیس‌جمهور هنگام تقدیم لوایح بودجه سنواتی به‌طور معمول این شاخص‌ها و اهداف کمی اعلام می‌شود، البته این شاخص‌ها جزو لایحه بودجه نبوده اما امسال براساس آنچه دولت و رئیس‌جمهور اعلام کرده خیلی کلی است و وعده کاهش نرخ بیکاری داده می‌شود و... اما مشکل این است که این وعده‌ها معمولا پیگیری و محقق نمی‌شوند؛ هرچند انتظار عمومی از بودجه می‌رود که اهداف کمی مشخصی را دنبال کند.
- اجازه دهید به منابع درآمدی بودجه 90 اشاره کنم چرا که همواره در بودجه‌های سنواتی با عدم‌تحقق درآمدها مواجه بوده‌ایم. فکر می‌کنید تا چه میزان رشد درآمدهای مالیاتی واقع‌بینانه و قابل تحقق است چرا که به نظر می‌رسد هرچند دولت دراخذ بخشی از مالیات‌ها نظیر مالیات بر حقوق و دستمزد دردسر زیادی نداشته باشد اما در گرفتن مالیات بر درآمد شرکت‌ها به‌ویژه دولتی‌ها با مشکل روبه‌روست که مصداق بارز آن رشد مالیات معوق شرکت‌های دولتی است.
فکر می‌کنم درآمدهای مالیاتی با درصد بالایی محقق خواهد شد چرا که بخشی قابل ملاحظه‌ای از درآمدهای مالیات بر شرکت‌ها معطوف به عملکرد آنها در سال 89 است و از آنجا که وضعیت اقتصادی کشور در سال 89 نسبت به 88 چندان نوسان نداشته است تحقق مالیات‌های پیش‌بینی شده دشوار نخواهد بود و به‌ویژه با الزام قانونی دولت به دریافت مالیات بر مصرف و ارزش افزوده چندان دغدغه‌ای از جانب درآمدهای مالیاتی به میزان 39هزارمیلیارد تومان پیش‌بینی شده وجود ندارد.
- اما اصلی‌ترین دغدغه در بخش منابع بودجه 90 این است که بیش از 97 درصد از منابع ناشی از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از محل فروش نفت و فراورده‌های نفتی تأمین می‌شود و در 2 سال اخیر ایران پیشتاز محاسبه قیمت نفت در بودجه سنواتی‌‌اش نسبت به کشورهای منتخب نفتی بوده است. شما فکر می‌کنید نفت پایه 80دلاری و دلار 1050 تومانی قابل دفاع است؟
معتقدم انتخاب اعداد بالا به‌عنوان پایه قیمت نفت در بودجه سالانه به خاطر عدول از فلسفه حساب ذخیره ارزی و وابستگی به ارز نفتی است و روند محاسبه قیمت نفت در بودجه چند سال اخیر نشان از برگشت دولت به رویکرد بودجه‌ای قبل از سال 70 و تولد حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم دارد. در آن سال‌ها با در نظر گرفتن مطالعات انرژی از قیمت نفت و پیش‌بینی بازار و لحاظ کردن قیمت نفت در بودجه سایر کشورهای منطقه مبنای محاسبه قیمت نفت و میزان فروش آن را در بودجه سالانه کشور محاسبه می‌کردند، الان هم ما شاهد تکرار روند گذشته هستیم. از سوی دیگر فراموش نکنید که قرار نبود بودجه کشور به قیمت نفت متکی باشد بلکه مبنا این بوده و هست که بایستی مقدار فروش نفت خام در بودجه مشخص شود اما در چند سال اخیر با تغییر رویکرد از میزان فروش نفت به میزان قیمت نفت، عملا از مسیر خارج شده‌ایم، از این‌رو باید توجه کرد که با تداوم این روند دیگر قیمت نفت، تکلیف هزینه‌های دولت را مشخص نمی‌کند بلکه هزینه‌های بودجه‌ای دولت تکلیف قیمت نفت را مشخص می‌کند، به همین دلیل باید هشدار داد که هزینه‌های بالای بودجه میل به محاسبه قیمت بالای نفت در بودجه را تشدید می‌کند. تأکید می‌کنم ورای اینکه تحولات بازار جهانی نفت در سال آینده چه سمت و سویی پیدا خواهد کرد، اتکای به نفت 80 دلاری در بودجه 90 با ریسک بالا مواجه است.
- گذشته از اینکه با افزایش قیمت نفت بازهم شاهد گران‌تر شدن هزینه واردات کشور و تحمل تورم بیرونی هستیم سؤال این است که با روند تعیین قیمت بالای نفت در بودجه‌های سنواتی متناسب با هزینه‌ها به‌ویژه در 2 سال اخیر فکر می‌کنید ما تا پایان سال آخر برنامه ششم وابستگی بودجه عمومی دولت به درآمدهای نفتی براساس سیاست‌های کلی برنامه پنجم قطع خواهد شد؟
الان نمی‌توان درباره 10سال آینده پیش‌بینی کرد اما اگر گذشته را چراغ راه آینده بدانیم، روند بودجه 5 سال گذشته تا‌کنون نشان می‌دهد که ما در مسیر کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی حرکت نمی‌کنیم که مصداق آشکار آن را می‌توان در تشدید تراز منفی عملیاتی بودجه دید که نشان می‌دهد ما برخلاف سیاست‌های تعیین شده حرکت می‌کنیم. حداقل رساندن تراز منفی به صفر سال‌ها طول می‌کشد. البته قطع وابستگی بودجه عمومی به نفت غیرممکن نیست اما من اراده و قصدی برای این کار نمی‌بینیم بلکه عکس این جهت هم رفتار می‌کنیم.
- آیا در بخش درآمدها و منابع بودجه سال 90 خلأ عدم‌تحقق درآمد جدی هم قابل احصاء هست؟
ببینید، موارد عدم‌تحقق درآمدهای دیگری هم پیش‌بینی می‌شود مثلا در بودجه سال آینده بالغ بر 23هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش سهام شرکت‌های دولتی دیده شده که این رقم بسیار بالایی است. هرچند بخشی از این منابع در قالب رد دیون صورت می‌گیرد اما نباید فراموش کرد که حدود 16 هزار میلیارد تومان از منابع ناشی از فروش سهام شرکت‌های دولتی به واقع نسیه است و دولت سهام شرکت‌هایش را 20 درصد نقد و 80 درصد اقساط می‌فروشد. از این‌رو وقتی دولت در بودجه سالانه، 16 هزار میلیارد تومان درآمد از محل واگذاری سهام پیش‌بینی می‌کند باید 80 هزار میلیارد تومان سهام بفروشد تا درآمد نقدی‌‌اش
16 هزار میلیارد تومان شود. ما از این محل با عدم‌تحقق وسیع مواجه هستیم.
- با این توصیف باید بودجه 90 را بودجه‌ای با کسری بودجه پنهان قلمداد کرد. اما مقامات دولتی همواره تأکید دارند که بودجه کسری ندارد.
از آنجا که اعداد بودجه دارای تراز نیست، مسئولان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور به جای کسری بودجه از اصطلاح عدم‌تحقق درآمدها استفاده می‌کنند؛ به‌ویژه اینکه ما شاهد عدم‌تخصیص بودجه وسیع مواجه می‌شویم، به‌گونه‌ای که تا پایان مهرها تنها 47 درصد از منابع بودجه عمرانی اختصاص داده شده است و به‌نظر نمی‌رسد تا پایان سال هم دولت بتواند سهم زیادی از اعتبارات عمرانی را تخصیص دهد، از این‌رو عقل متعارف می‌گوید که رشد بودجه عمرانی به میزان 50 درصد و بالغ بر
47/5 هزار میلیارد تومان چندان واقع بینانه نیست،به همین دلیل برای قضاوت در باره واقعی بودن ارقام بودجه باید به عملکرد دولت نگاه کرد وگرنه همه می‌دانند که رشد ارقام بودجه سال 90 ناشی از توهم اعتباری است.
- از دیگر چالش‌های بودجه 90می‌توان به وابستگی زیاد بودجه به منابع ناشی از واگذاری دارایی‌های مالی است، به‌گونه‌ای که در سال‌های اخیر، هم دولت و هم شرکت‌های دولتی به‌طور فزاینده‌ای از اوراق مشارکت چه با تضمین دولت و چه با تضمین شرکت‌های استفاده‌کننده از این اوراق استفاده شده است و طبیعی است که بازپرداخت اصل و سود این اوراق برای دولت‌های آینده دردسر ساز خواهد شد به‌ویژه اینکه ماهیت استفاده از منابع ناشی از واگذاری دارایی‌های مالی، یک نوع استقراض مالی است.
بله همین طور است در سال آینده دست‌کم دولت باید بالغ بر 860 میلیارد تومان بابت بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت پرداخت کند.
- اما دولت در سال آینده می‌خواهد از اوراق مشارکت ریالی استفاده نکند و انبساط شدیدی در استفاده از اوراق مشارکت ارزی دیده می‌شود، به‌گونه‌ای که قرار است بالغ بر 21 میلیارد یورو اوراق مشارکت در سال آینده فروخته شود. ارزیابی شما از انبساط شدید در واگذاری دارایی‌های مالی چیست؟
ابتدا باید به این پرسش اندیشید که اندازه واقعی بودجه ایران چقدر است؟ ما یک بودجه عمومی دولت داریم و یک بودجه 362 هزار میلیارد تومانی بودجه شرکت‌های دولتی که قطعا می‌دانیم رقم بودجه شرکت‌های دولتی واقعی نیست چرا که شرکت‌های دولتی می‌توانند براساس اساسنامه‌شان در بودجه خود تجدید نظر کنند و حتی گزارش دیوان محاسبات مجلس در برخی سال‌ها نشان می‌دهد که بودجه شرکت‌های دولتی تا دو‌برابر افزایش یافته است.از سوی دیگر همین وضعیت درخصوص اندازه واقعی بودجه عمومی دولت دیده می‌شود؛ چه اینکه ما همه ساله نسبت به تمدید مجوز استفاده از تسهیلات فاینانس، بیع متقابل سال‌های قبل اقدام می‌کنیم و از این‌رو در ارزیابی ماهیت و کارکرد سیاست استفاده از منابع ناشی از واگذاری دارایی‌های مالی با دشواری‌های زیادی مواجه هستیم؛ به‌ویژه اینکه ما استفاده از اوراق مشارکت ارزی را در ساختار کلی بودجه لحاظ نمی‌کنیم و قطعا استفاده از این اوراق اثر اقتصادی و مالی برای کشور دارد؛ مهم این است که به چه نحوی از این اوراق و در چه زمینه‌هایی استفاده کنیم.
