نخستین بار در سال1315 که گروهی از کارشناسان بلژیکی تحقیقات اولیه‌ای را آغاز کردند و با جنگ جهانی دوم متوقف شد و مرتبه دوم در سال 1333 که اتاق بازرگانی مأموریت این موضوع را به عهده گرفت، اما، طرح مزبور در دبیرخانه آن اتاق به فراموشی سپرده شد.
بعد از گذشت 28سال از زمان آغاز طراحی اولیه قانون، لایحه بورس اوراق بهادار، اول اردیبهشت1343 راهی مجلس شد تا زمینه تشکیل بورس تهران فراهم شود، با این حال، لایحه مذکور باز هم برای دولت از اهمیت خاصی برخوردار نبود و حسنعلی منصور، نخست‌وزیر وقت نیز در بحث‌های طولانی مجلس، کوچک‌ترین اشاره‌ای به این لایحه نکرد و با وجود آنکه مجلس این لایحه را شامل یک فوریت کرده بود، رسیدگی و تصویب آن حدود 2سال دیگر به‌طول انجامید.
در حالی که لایحه بورس در کمیسیون اقتصادی مجلس بررسی می‌شد، در اوایل سال1343 ، در تهران، یک بورس محدود و غیررسمی در محل بانک کشاورزی، آغاز به‌کار کرد که قبوض اصلاحات ارضی و سهام معدودی از کارخانه‌های دولتی و خصوصی در آن مبادله می‌شد. در شهرستان‌ها وضع نامناسب‌تر از این بود. بنا به اظهارات معاون اقتصادی شرکت سهامی کارخانجات ایران ،هنوز بورس وجود نداشت اما مردم به هم اعتماد داشتند، مثلا در اصفهان سهام کارخانه‌ها مبادله می شد. با وجود قانون تجارت، برخی شروع کردند به تخلف و مردم نیز از خرید سهام خودداری کردند.
فضای سیاسی- رسانه‌ای آن زمان
در تهران آن روز، فقط 2 نشریه اقتصادی تخصصی چاپ می‌شد، مجله تهران اکونومیست که از سابقه 10ساله برخوردار بود و روزنامه 4صفحه‌ای بورس که 3سال از آغاز به‌کار آن می‌گذشت. این دو نشریه از لحاظ تخصصی کیفیت بالایی نداشتند اما اخبار اقتصادی و اظهارات صاحب‌نظران در آنها به خوبی منعکس می‌شد. در این میان تهران اکونومیست به‌دلیل پیشینه و نگرشی تخصصی‌تر، توجه بیشتری را به خود معطوف می‌کرد. این نشریه 2هفته پس از تقدیم لایحه بورس، به سبک همیشگی خود، با حضور گروهی از صاحب‌نظران اقتصادی و مدیران اجرایی، میزگردی برگزارکرد و بحث تشکیل بورس در کشور را تجزیه و تحلیل کرد. در این میزگرد برخی از صاحب‌نظران و مدیران اجرایی که بیشتر متعلق به نسل گذشته بودند، تشکیل بورس در ایران را کاری زودهنگام می‌دانستند اما تقریبا، اکثریت آنها بر ضرورت وجود بورس تأکید داشتند. بحث اساسی به میزان و چگونگی نظارت دولت بر فعالیت‌های سازمان بورس اوراق‌بهادار مربوط می‌شد.
در میزگرد تهران اکونومیست برخی کارشناسان ابتدا انتقادهای خود را نسبت به مفاد لایحه پیشنهادی دولت ابراز کردند. مرتضی خسروشاهی، مدیرعامل شرکت سهامی صنایع متنوع ایران که از طرفداران تشکیل کمیته نظارت بربورس بود، قانون بورس را تشریفاتی خواند. خسروشاهی هم‌چنین به مواد 22 و 23 لایحه بورس که معامله سهام در خارج از جلسات رسمی را ممنوع می‌کرد، اعتراض داشت و اعلام کرد «هر بورس خصوصی می‌تواند مقرر دارد که افراد نمی‌توانند در خارج از بورس معاملاتی بکنند، ولی دولت نمی‌تواند قانونی در این زمینه تنظیم و از انجام معامله در خارج از بورس جلوگیری کند.» جزایری از تدوین‌کنندگان قانون بورس هم در این اعتراض همراه بود و گفت: «به عقیده بنده ظاهر قضیه چنین است که قانون خواسته بورس را دلال‌ها اداره کنند و حال آنکه با این قانون جلوی معاملات دلال‌ها را گرفته‌اند. همان‌طور که آقایان واقفند بورس یک مؤسسه دلالی است و دلال‌ها باید دور هم جمع شوند تا کار بورس به جریان افتد.»
اما دکتر برزگر- نویسنده و محقق-در این میان پرسشی اساسی را مطرح کرد: آیا بورس ایران باید مانند بورس نیویورک و لندن که کاملا جنبه خصوصی داشته و مستقل از نفوذ دولت است، اداره شود یا مانند بورس پاریس که دولتی نیست، ولی از طرف مقامات اداری، نظارت دقیقی بر آن اعمال می‌شود و انتخاب دلالان رسمی توسط دولت و ریاست‌جمهوری انجام می‌گیرد؟ با طرح این پرسش موقعیت جناح‌های فکری اکثریت و اقلیت مشخص شد.
اکثریت حاضران که بیشتر آنها از مدیران اجرایی و نمایندگان قوه مقننه بودند به دلایل مختلفی همچون پیشینه خطرناک بورس در بحران‌های اقتصادی و آشنا نبودن مردم با این سازمان، خواهان نظارت دقیق دولت بر فعالیت‌های این سازمان بودند. در این میان خسروشاهی با اشاره به بحران اقتصادی1929 آمریکا، معتقد بود باید اداره نظارت بر بورس نیویورک که در زمان ریاست‌جمهوری روزولت به منظور جلوگیری از تکرار بحران مشابه اقتصادی تشکیل شد را سرمشق قرار داد و یک کمیته نظارتی را مأمور بررسی اقدامات شرکت‌ها در معاملات بورس کرد.
معارفی، معاون شرکت سهامی کارخانجات ایران هم به ناآشنایی مردم با سهام و زمینه نامساعد برای فعالیت بورس اشاره کرد و مثال زد: «عده‌ای فامیل یا دوست دور هم جمع شده و به اعتبار آشنایی شرکتی تشکیل داده‌اند. اکنون غالب آن شرکت‌ها در حال ورشکستگی بوده و مبالغ زیادی به مردم بدهکارند با این شرایط چگونه می‌توان انتظار داشت که سهام آنها مورد خرید و فروش قرار گیرد؟»
مهندس انصاری از اعضای هیأت تحریریه تهران اکونومیست با بیان اینکه در ایران به دلایل مختلفی اعتماد به سازمان‌های دولتی بیشتر از مؤسسات خصوصی است از لزوم نظارت دولت بر بورس و حتی تشکیل بورس توسط بانک مرکزی حمایت کرد و افزود: «متأسفانه اغلب در کار ایجاد سازمان‌های جدید از کشورهای اروپایی یا آمریکا الگو می‌گیریم، در حالی که به سبب اختلاف شرایط تاریخی و اجتماعی و اقتصادی این الگوها نمی‌تواند اساس کار قرار گیرد و باید دید که در کشورهای توسعه‌نیافته که به‌طور کلی با ما شرایط مشترک دارند با این کارها چگونه مواجه می‌شوند.» با وجود این دکتر جزایری نظر طرفداران نظارت دولت را با این استدلال رد کرد؛ «مطلبی را که مهندس انصاری فرمودند: زیاد هم صحت ندارد زیرا دولت دارای 2 وظیفه است، اعمال حاکمیت و اعمال تصدی، همگان قبول دارند که دولت حاکم بر ملت است و می‌تواند اعمال حاکمیت را به خوبی انجام دهد اما در مورد اعمال تصدی نشان داده که نتوانسته چنان‌که باید عمل کند. مسلما دولت نه کارخانه‌دار است و نه دلال خوب.»
به این ترتیب مدیران اجرایی و صاحب‌نظران اقتصادی بر لزوم تشکیل بورس اجماع نظر داشتند، اما اکثریت‌شان معتقد بودند که به‌علت تازگی بحث معاملات سهام و شرکت‌های سهامی و جلوگیری از بروز بحران و فساد مالی، دولت باید بر فعالیت‌های بورس نظارت بیشتری داشته باشد. بخش بزرگی از کارگزاران دولت نیز در این مورد با آنها هم عقیده بودند عالیخانی از معدود وزیرانی بود که به اقتصاد بازار آزاد اعتقاد کامل داشت در حالی که شاه معدوم و نخست‌وزیرانش (منصور و هویدا) به شدت معتقد به دخالت دولت در امور اقتصادی و دخالت در بازار بودند.
نگرش دوگانه و محتاطانه نسبت به بورس تا سال‌ها همگانی بود. در هفته‌ای که لایحه بورس بعد از حدود 2سال معطلی در مجلس شورای ملی مطرح شد، روزنامه بورس در 2 سرمقاله خود به خوبی این دوگانگی را نشان داد.
سرمقاله این روزنامه در نخستین اظهار نظر خود عملا علیه تشکیل بورس موضع گرفت و با اشاره به دستگیری یک کلاهبردار که با شرکت سهامی قلابی خود اقدام به اختلاسی 15میلیون ریالی کرده بود، نتیجه گرفت: «بورس سهام و اوراق بهادار به منظور معرفی شرکت‌های تجاری صحیح‌العمل قرار است تشکیل شود و اگر بنا باشد هر که از مادرش قهر کرده بعد از مدتی کلاهبرداری در ماوراء‌بحار قدم رنجه فرماید و به تهران برگردد و با تشکیل یک شرکت قلابی با سرمایه و سرنوشت مردم بازی کند، پس همان بهتر که لایحه تصویب نشود و بورس اوراق‌بهادار به وجود نیاید». البته نویسنده بلافاصله تندروی خود را تعدیل کرده و سرمقاله بعدی را به ضرورت وجود بورس برای سهولت جریان سرمایه و به کار افتادن سرمایه‌ها و پس‌اندازهای کوچک، اختصاص داد.
لایحه بورس به مجلس رفت
مجلس وقت بعد از 18 ماه تأخیر در 14 آذر 1344 رسیدگی به لایحه بورس را در دستور کار خود قرار داد. مسئله نظارت و حفظ سلامت بورس در مذاکرات مجلس نیز به مهم‌ترین بحث تبدیل شد. کمیسیون اقتصادی مجلس دگرگونی‌های بنیادی و پراهمیتی را در متن لایحه بورس به وجود نیاورده بود و اصلاحات بیشتر جنبه ویرایش و تصحیح داشتند. با این وجود وزیر دارایی شخصا برای پاسخ به پرسش‌های نمایندگان در مجلس حضور یافت.
اولین اعتراض که به طولانی‌ترین بحث مجلس منجر شد، به وسیله فلیکس آقایان، نماینده ارامنه شمال به ماده18 قانون وارد شد. در این ماده آمده بود؛ « در هیأت داوری بورس، رسیدگی به اختلافات تابع تشریفات مقرر در آیین نامه مربوط خواهد بود. هر یک از طرفین اختلاف می‌توانند موضوع درخواست خود را به اطلاع هیأت داوری رسانده و تقاضای صدور رأی کنند. هیأت داوری بورس باید فی‌المجلس به موضوع اختلاف رسیدگی و رأی خود را اعلام کند. درصورتی که رسیدگی و اعلام رأی در همان جلسه ممکن نباشد. هیأت داوری باید حداکثر ظرف 3روز، رأی خود را صادر و اعلام کند. رأی این هیأت لازم‌الاجراست و اداره ثبت اسناد مکلف است طبق مقررات راجع‌به اجرای اسناد رسمی آن را اجرا کند.»
آقایان در اعتراض خود اعلام کرد: «بنده مخالفم که (احکام هیأت داوری) جنبه اسناد رسمی داشته باشد... جنبه یک محکمه دولتی را به آن ندهید... این اشخاص (کارگزاران) در آن‌جا (بورس) تضمین دارند و در حقیقت از شأن بورس می‌کاهد... اما نباید یک مطالبی را از خودمان اضافه کنیم.» آقایان در نهایت پیشنهاد کرد ماده 18 به صورتی تصحیح شود که آرای هیأت داوری برای کارگزار قطعی باشد نه مشتری و مشتری مجاز باشد برای احقاق حق خود به دادگستری مراجعه کند و هم چنین لفظ لازم‌الاجرا نیز حذف شود تا کار بورس به ثبت اسناد و کاغذ بازی‌های مربوط به آن نرسد.
پیشنهاد آقایان با مخالفت تعداد زیادی از نمایندگان از جمله عدل طباطبایی، رئیس وقت کمیسیون اقتصادی مجلس روبه‌رو شد. عدل طباطبایی در رد نظر آقایان تأکید کرد: «بورس لازمه‌‌اش سرعت است باید رأیی که داده می‌شود اجرا بشود، بعدا حقوق طرفین برای رجوع به محاکم و رسیدگی مراجع قضایی حفظ بشود تا بورس بتواند با سرعت کارش را بکند.» با وجود این آقایان پیشنهاد خود را پس نگرفت و با سرسختی از طراحان لایحه و اعضای کمیسیون اقتصادی انتقاد کرد و آنها را فاقد قدرت تشخیص کارشناسی دانست و گفت: «آدم باید شهامت داشته باشد و اشتباهات خود را بگوید و کسانی هم که در این امر اقدام کرده‌اند، هیچ کدامشان متخصص نیستند. بورس هم تا به حال در ایران نبوده و متخصصانی که ما داریم منحصر می‌شود به اشخاصی که چند صفحه از کتاب اقتصاد را که مربوط به بورس بوده خوانده‌اند.» در هر صورت پیشنهاد آقایان رأی نیاورد و ماده 18 به همان صورت پیشین تصویب شد.
یکی از مهم‌ترین بحث‌های مجلس زمانی آغاز شد که محسن خواجه‌نوری، نماینده شمیران درباره علت محدود بودن معاملات بورس به سهام شرکت‌های ایرانی و ممنوعیت مبادله سهام خارجی پرسش کرد. در این باره وزیر دارایی توضیح داد: «اگر قرار باشد اوراق بزرگ بین‌المللی را بیاوریم در بازار ایران، معنیاش چیست؟ معنیاش این است که به وسیله این بورس، پس‌اندازهای خودمان را بسیج بکنیم و در شرکت‌های بزرگ بین‌المللی به‌کار بیندازیم، از این نظر است مخصوصا نوشته شده مؤسسات ایران، البته سؤالی که می‌فرمایید ممکن است 30 سال دیگر مطرح بشود ولی الان صلاح ما نیست.»
در این میان یکی از نمایندگان بحث میزان سهم سهامداران خارجی در بورس را پیش کشید و خواهان آن شد که سهام خارجیان در شرکت‌های فعال در بورس باید کمتر از 50درصد باشد. عالیخانی، وزیر دارایی که مایل به افزایش ورود سرمایه به ایران بود چنین الزامی را ضروری نمی‌دانست و گفت:«نظری که می‌فرمایند، نمی‌دانم تا چه اندازه مربوط به این ماده خاص باشد صحبت واحدهای تولیدی است که در ایران به ثبت رسیده و به نسبت سرمایه‌ای که در ایران دارند، سهامی منتشر کرده‌اند و این سهام مورد خرید و فروش قرار می‌گیرد. حالا بحث اینکه چقدر از این سهام مال ایرانی باشد زیاد معلوم نیست. خدمتتان عرض می‌کنم، فرض بفرمایید، 60درصد سهام شرکتی متعلق به خارجی‌ها باشد، اگر یک چنین شرکتی بیاید به نسبت 10درصد از سهامش یعنی مقداری که در کنترل خودش داشته، وقتی کمیته پذیرش این را قبول کرد، این شخص می‌آید 10درصد کنترل را می‌ریزد توی بورس به عبارت دیگر خودش که 60 درصد داشته، 10درصد از اوراق‌‌اش رفته داخل بورس، این به نفع ماست.»برخی از نمایندگان این توضیح را نپذیرفته و بر لزوم گنجاندن نسبت 51 به 49درصد سهام ایرانی به خارجی در لایحه تأکید می‌کردند مسئولان کمیسیون اقتصادی استدلال کردند که معاملات بورس خودبه‌خود تابع قانون جلب سرمایه‌های خارجی است و بحث در این زمینه دیگر موردی ندارد.
پیشنهاد‌های نهایی و تصویب قانون
آخرین تلاش نمایندگان برای انجام تغییراتی در لایحه، زمانی بود که هلاکو رامبد به مفاد ماده 31 لایحه اعتراض کرد. این ماده مقرر می‌داشت: «آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون را وزرای اقتصاد و دادگستری تهیه و تصویب کنند.
پس از تشکیل شورای بورس، هرگونه تغییر در آیین‌نامه‌ها یا تصویب آیین نامه‌های جدید در صلاحیت شورای مزبور خواهد بود که با تأیید اکثریت دو‌سوم اعضای شورا قابل اجراست.» رامبد استدلال کرد: «یک وضع عمومی در تمام ادارات و مؤسسات مملکت مشهود است. هر مراجعه‌کننده‌ای اعم از اینکه خودش در دستگاه دیگر دولت باشد، وقتی به یک اداره دولتی مراجعه می‌کند درست در مقابل آیین‌نامه‌ای قرار می‌گیرد. مثل اینکه آن را قشون حاکم مظفری در مقابل قشون محکوم اسیری تنظیم کرده باشد... در آخر هر قانونی، جملات بسیار ساده و زیبا و محرمانه‌ای هست که نمایندگان مجلس اجازه می‌دهند؛ آیین‌نامه اجرایی این قانون را وزارتخانه مربوطه با تصویب هیأت دولت تنظیم، تصویب و اجرا کند.
برعهده نمایندگان مردم است که آییننامههایی که مربوط به داخل وزارتخانه‌هاست، مثلا آیین‌نامه استخدامی را وزارتخانه و هیأت دولت تصویب کند، اما آییننامههایی که به هر نحوی از انحا، مردم با آن سروکار دارند، باید به تصویب نمایندگان مردم برسد.» رامبد در نهایت پیشنهاد کرد اجرای آیین نامه اجرایی منوط به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس شود.در اینجا عالیخانی بار دیگر به دفاع از لایحه پرداخت و تأکید کرد: «بورس در ایران چون سابقه‌ای برایش نبوده... این است که پیشقدم شدیم یک چنین قانونی بیاوریم که این کار برود جلو و گرنه اصولا کاری است که باید مردم بکنند، به همین دلیل چون در آغاز کار ناچار هستیم، یک مداخله‌ای در کار بکنیم، سعی کردیم این مداخله را به حداقل برسانیم. در شورای بورس سعی کردیم این نکته را مراعات کنیم، دادستان را گذاشتیم، رئیس بانک ملی، رئیس کانون بانک‌ها، رئیس بانک اعتبارات صنعتی، یعنی اکثریتی که ما نمی‌توانیم و نباید هم بتوانیم آنها را تحت‌تأثیر قرار دهیم. ممکن است بگویند مصالح سیاسی، مصالح سیاسی چیست؟ مصالح سیاسی هیچ ارتباطی به مصالح بورس ندارد...»
پیشنهاد رامبد نیز رأی نیاورد و آخرین سؤال نمایندگان مربوط به ماده پایانی لایحه بود که استفاده از نام بورس را برای تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی ممنوع می‌کرد. عالیخانی درباره علت این ممنوعیت توضیح جالبی داد: «علت اصلی که این ماده نوشته شد این بود که در بدو تدوین لایحه، یک روزی متوجه شدیم که شخصی رفته است و می‌خواهد این اسم را برای خودش به ثبت برساند تا اینکه اگر ما خواستیم دست به کار شویم، به هر قیمت که خواست این حق را بفروشد، معامله‌ای بکند.»شور مجلس درباره لایحه بورس 2جلسه به طول انجامید و بعد از تصویب برای سنا فرستاده شد و بعد از تصویب سنا (که مذاکره در آن تنها 15 دقیقه به طول انجامید) لایحه بورس به صورت قانون درآمد.
به این ترتیب قانون بورس بعد از حدود 30سال بحث، بررسی و تعلیق تهیه شد. هرچند که آغاز به کار رسمی بورس تا بهمن ماه سال1346 به طول انجامید.
