همچنین ساختار متکی بر قدرت‌های حامی سازمان، موجب می‌شود که کشورهای عضو به نوعی به یارگیری از میان یکدیگر بپردازند که در نتیجه به بی‌کفایتی [سازمان ملل] و اتلاف وقت و انرژی آن منتهی می‌شود. این سازمان انضباط مالی لازم را ندارد و غالبا موضعگیری‌هایی مبهم و تحت‌تأثیر دیگران دارد را مطرح می‌سازد.
سابقه موفقیت‌های گذشته سازمان ملل، شامل پایان دادن به آپارتاید در آفریقای جنوبی، تعدیل رقابت بر سر سلاح‌های هسته‌ای، برقراری دمکراسی در السالوادور و هائیتی و برقراری صلح در گواتمالا و آنگولا، به خاطر مشکلات اداری و سیاسی دیرپای سازمان ملل خدشه‌دار شده است. در واقع، بحران‌های آزاردهنده و طولانی‌مدت مالی و سیاسی سازمان ملل برای نخستین‌بار پرسش‌هایی درباره توانایی این بزرگ‌ترین نهاد بین‌المللی برای ادامه فعالیت و بقای خود در هزاره جدید مطرح کرده است.
تلاش‌های اخیر برای ارزیابی و ترمیم نقاط ضعف سازمان ملل در حالی صورت می‌گیرد که موانعی جدی در این راه وجود دارد؛ موانعی که ساختار اداری ضعیف این سازمان تنها یکی از آنهاست. با این حال سابقه بسیاری از نقاط ضعف سازمان ملل به سال‌های نخست شکل‌گیری آن بازمی‌گردد؛ به گردهمایی سانفرانسیسکو (1) در سال 1945که پایه‌گذار این سازمان شد. آن همایش، خوب یا بد، بر نحوه شکل‌گیری و فعالیت سازمان ملل طی نیم قرن گذشته سایه انداخت. اتحادیه ملل(2) که سلف سازمان ملل است نیز همین شیوه کاری را داشت.
بیشتر آمریکایی‌ها و حتی بسیاری از هیأت‌های نمایندگی سایر کشورها در سازمان ملل درباره عناصر اولیه ساختار این سازمان و نحوه تشکیل آن در سانفرانسیسکو اطلاعات چندانی ندارند یا آگاهی آنها در این‌باره ناقص و اندک است. این ناآگاهی هر نوع تلاش واقع‌بینانه‌ای را برای اصلاحات مهم در این نهاد بزرگ جهانی پیچیده می‌کند. برای درک بهتر اینکه چرا سازمان ملل متحد در شرایط ناگوار کنونی قرار گرفته است و اینکه چطور باید اصلاحات در این سازمان تحقق یابد، ابتدا لازم است برخی از مهم‌ترین ذهنیت‌های حاکم بر ایجاد این سازمان و اسطوره‌هایی که درباره آن در افواه عمومی مطرح است را بشناسیم. در این مطلب چند برداشت عمومی که دیدگاه حتی روشنفکرترین و دقیق‌ترین ناظران این سازمان را خدشه‌دار کرده است، مورد اشاره قرار می‌گیرد.
شکل‌گیری سازمان در بحبوحه اختلاف و مشاجره
نخستین برداشت درباره سازمان ملل این باور است که این سازمان، همایشی جهانی عاری از اختلاف و مشاجره بین کشورهاست. در واقع، شرایط حاکم بر سازمان ملل دقیقا عکس این برداشت است. همایش سرنوشت‌ساز سانفرانسیسکو در بحبوحه بحث‌های داغ آغاز شد. آن زمان اتحاد شوروی با ریاست آمریکا بر این همایش مخالفت می‌کرد. آغاز جنگ سرد بین دو ابرقدرت نیز به تنش‌های موجود در این سازمان دامن زد. به این شکل، تولد سازمان ملل بسیار سخت و دشوار بود و به‌نوعی این کودک، مرده به دنیا آمد.
طی دو‌ماه برگزاری همایش جهانی سانفرانسیسکو (آوریل تا ژوئن 1945)، برخوردهای جالب توجهی مشاهده شد بر سر موضوعاتی که شاید اختلاف بر سر آنها، آن هم با آن شدت برای امروزی‌ها تعجب‌آور باشد، اما آن زمان کشورهای شرکت‌کننده را به هیجان می‌آورد؛ ازجمله پذیرش آرژانتینی که در آن سال‌ها همچنان طرفدار نازی‌ها بود یا پذیرفتن کشورهای تحت اشغال شوروی مانند لهستان، بلاروس و اوکراین (که تعداد رأی موافق بیشتری در اختیار استالین، دیکتاتور قدرتمند شوروی قرار می‌داد)، اینکه سازمان ملل تا چه حد می‌تواند در روند استعمارزدایی مؤثر باشد، اینکه آیا سازمان‌های منطقه‌ای (مانند سازمان کشورهای آمریکایی) می‌توانند در برخورد با بحران‌های محلی پیش از آنکه موضوع به سازمان ملل ارجاع داده شود، ایفای نقش کنند، اینکه آیا حق وتو که به پنج عضو دائمی شورای امنیت سازمان ملل اعطا شد باید صرفا جنبه مذاکراتی و مشورتی داشته باشد یا جنبه عملی نیز بیاید؟ و نهایتا اینکه آیا اصلا باید حق وتو وجود داشته باشد؟ این پرسش‌ها و مسائل در آن زمان همایش سانفرانسیسکو را فلج کرده بود.
دومین برداشت درباره سازمان ملل این است که این سازمان محفل و گروهی است شامل کشورهایی هم رأی و موافق یکدیگر که آرمان‌های دمکراتیک مشترک و آرمان‌گرایی مفرط، آنها را در کنار یکدیگر نگه می‌دارد؛ کشورهایی که مایلند یک نهاد جهانی برای افزایش امنیت گروهی‌شان ایجاد شود. قطعا این موضوع از عوامل برانگیزاننده‌ای بود که 46ملت جهان را در سال 1945در سانفرانسیسکو گردهم آورد. اما در واقع، تمایل بسیاری نیز برای مطرح شدن نارضایتی‌های قدیمی درباره مرزبندی کشورها و مستعمرات و به‌دست آوردن قدرت سیاسی به بهای دشمنی‌های قدیمی وجود داشت. هیأت نمایندگی هر کشوری با بار تاریخی خاص خود به سانفرانسیسکو آمده بود؛ با دشمنی‌های قدیمی، دلمشغولی به افتخارات ملی و سرشار از تنش‌های مذهبی و قومی.
معصومیت اولیه
به یکی دیگر از اسطوره‌های ماندگار درباره سازمان ملل می‌رسیم؛ اینکه شکل‌گیری این مهم‌ترین و بزرگ‌ترین نهاد بین‌المللی، تجسم دیدگاه رؤیایی، خوشایند و آرمان‌گرایانه ملت‌های جهان است؛ در واقع نوعی ذهنیت کمال گرایانه. منشور سازمان ملل حاصل که بانهایت دقت نوشته شد، سندی است قدرت محور و حاصل کار نویسندگانی دقیق و موشکاف که می‌خواستند آن را با واقعیات جهانی در سال 1945تطبیق دهند. این منشور که در عمل توسط چهارمتحد دوران جنگ جهانی دوم- ایالات متحده، اتحاد شوروی، بریتانیا و چین- طراحی شده بود، با این فرض آغاز می‌شد که کارکرد سازمان باید به شکل تنگاتنگی با موضوعات امنیتی همراه باشد و در مرحله بعد، به موضوعات اقتصادی و اجتماعی بپردازد. منشور به‌گونه‌ای طراحی شده بود که چهار ملت پیروز جنگ جهانی - که بعدها فرانسه نیز به جمع آنها پیوست- از ابزار لازم شامل حق وتو، با هدف پیشگیری از وقوع جنگ در آینده، به‌خصوص بروز یک جنگ جهانی دیگر برخوردار باشند. ویرانگرترین جنگ تاریخ بشر تازه پایان یافته بود؛ جنگی که تقریبا 30سال پس از جنگ جهانی ویرانگر دیگری رخ داده بود و ملت‌های خسته و درهم‌شکسته جهان که در سانفرانسیسکو حاضر شده بودند، می‌خواستند از وقوع یک جنگ دیگر جلوگیری کنند. از این‌رو، سازمان ملل نمی‌بایست ساده‌لوحانه یا از روی خوش‌باوری ایجاد شود.
تصور دیگر مردم جهان این است که سازمان ملل بر مبنای اصول دمکراتیک شکل گرفته است. درحقیقت، سازمان ملل هیچ‌گاه نماینده مردم جهان نبوده و صرفا گردهمایی دولت‌های مختلف است؛ دولت‌هایی که ممکن است حاصل انتخابات آزاد باشند یا نباشند. این موضوع به‌معنای آن نیست که سازمان ملل غیردمکراتیک است. قطعنامه‌های غیرالزام‌آور این سازمان به نوعی برآیند افکار عمومی مردم جهان است که آن را از طریق دولت‌های خود بیان می‌کنند. کشورهای عضو سازمان با شرکت در بحث‌های جاری در شورای امنیت یا رأی دادن در مجمع عمومی می‌توانند احساسات و نظرات اخلاقی مردم خود را منعکس کنند. اما در پایان، این پنج عضو دائمی شورای امنیت هستند که درباره صلح و جنگ تصمیم می‌گیرند و بسیاری معتقدند که این پنج‌کشور هستند که دبیرکل سازمان ملل و الحاقیه‌های منشور سازمان را تعیین می‌کنند. هیچ کدام از 180کشور عضو- چه به‌صورت فردی و چه به‌عنوان اعضای مجمع عمومی- دارای چنین حق ویژه‌ای نیستند.
حامی یا مانع اصلاحات
بسیاری بر این باورند که ایالات متحده که تنها یکی از چند قدرت حاضر در سانفرانسیسکو بود، مانعی بر سر اصلاح سازمان ملل است. در واقع، آمریکا حامی اصلی سازمان ملل بود. فرانکلین روزولت، رئیس‌جمهور ایالات متحده در سال‌های منتهی به جنگ جهانی دوم و سال‌های جنگ، در نخستین سال‌های جنگ جهانی به شکلی جدی به فکر ایجاد سازمانی جهانی افتاد. منشور اولیه سازمان ملل توسط وزارت امور خارجه آمریکا تهیه شد. واشنگتن مجبور شد چرچیل و استالین را- که هیچ‌کدام تمایلی برای ایجاد یک نهاد بین‌المللی در قواره سازمان ملل نداشتند- تحت فشار قرار دهد تا از این ایده حمایت کنند و نظر خود را در این‌باره در گردهمایی سال 1945آشکار ساخت. در جریان کنفرانس سانفرانسیسکو، آمریکا هیأت‌های نمایندگی کشورهای جنگ‌زده را با هواپیماهای نظامی و با هزینه خود به‌مدت دو‌ماه به ایالات متحده آورد. آمریکا به‌عنوان قدرتمندترین کشور جهان در سال1945 دارای نیرومندترین ارتش تاریخ بود و از این‌رو، در کنفرانس سانفرانسیسکو، عمدتا در حیطه‌های نظامی و اقتصادی به قدرت‌نمایی پرداخت. اما بعدها از همین خدماتی که انجام داد به‌عنوان ابزاری برای میزبانی سازمان ملل و نیز اعمال نظرات خود در تصمیمات این سازمان و حتی تعیین دبیرکل و مقامات دیگر این سازمان بین‌المللی استفاده کرد. گروهی دیگر می‌گویند که این سازمان هیچ‌گاه به نحو شایسته‌ای مورد اصلاح قرار نگرفته و نهادی است غیرقابل انعطاف از جهات گوناگون و بی‌میل برای تغییر. این انتقاد چندان واقع‌بینانه نیست.
در منشور اولیه سازمان ملل، سازوکاری برای اصلاح قوانین پس از 10سال پیش‌بینی شده بود. بنیانگذاران سازمان به خوبی می‌دانستند نهادی که بر ویرانه‌های جنگ بنا نهاده شده، پس از 10سال نیاز به بازبینی دارد. اگرچه مجمع بازبینی منشور هیچ‌گاه برگزار نشد‌ه اما سازمان ملل از جهات بسیاری تغییر کرده است. به‌عنوان مثال، هنگامی که جنگ سرد بین اتحاد شوروی و ایالات متحده به‌نوعی شورای امنیت را به بن‌بست رساند، سازمان ملل راه‌های مبتکرانه‌ای برای عبور از بن‌بست و پیگیری اهدافش یافت. پست دبیرکلی سازمان به‌عنوان یک میانجی بین‌المللی تعریف شد، شورای قیمومیت وظیفه نظارت بر روند استعمارزدایی را بر عهده گرفت، ایده حفظ صلح که هیچ‌گاه در منشور سازمان ملل مورد اشاره قرار نگرفته بود، مورد تأیید کشورهای عضو قرار گرفت و مجمع عمومی با وجود لفاظی‌های پرحرارت کشورهای عضو علیه یکدیگر، مبدل به نهادی مشورتی شد و اختیارات و صلاحیت اخلاقی بیشتری یافت. کاربرد این اختیارات و صلاحیت اخلاقی را می‌توان به وضوح مشاهده کرد (به‌عنوان نمونه وضع تحریم‌های سازمان ملل علیه آفریقای جنوبی که منجر به سقوط آپارتاید در این کشور شد). همچنین از این صلاحیت اخلاقی مجمع عمومی برای ارتقا و تبلیغ آرمان حقوق بشر در سراسر جهان بارها استفاده شده است. علاوه بر این، طی سال‌های پرمخاطره جنگ سرد، سازمان ملل به‌عنوان محلی مناسب برای قدرت‌های جهان که در آن گردهم آیند و درباره اختلافاتشان صحبت کنند، قرارداد بین یکدیگر منعقد کنند و حتی در مواردی سپر بلای سازمان ملل شوند، مانع از وقوع یک جنگ هسته‌ای فاجعه بار شد.
پی نوشت‌ها:
(1) در بهار سال 1945و درحالی‌که جنگ جهانی دوم در جبهه ژاپن هنوز کاملا پایان نیافته بود، 45کشور جهان برای ایجاد یک نهاد جهانی کارآمد در بندر سانفرانسیسکو در آمریکا گردهم آمدند. این کنفرانس دو‌ماه به طول انجامید و کشورهای حاضر در آن طی این مدت درباره ساختار چنین نهادی به مذاکره با یکدیگر پرداختند.
(2) اتحادیه ملل، نهادی جهانی بود که پس از جنگ جهانی اول به‌وجود آمد و تلاش کرد مانع از وقوع یا بالا گرفتن درگیری و جنگ جهانی دیگری شود. در نهایت اما شرایط خاص جهان در آن سال‌ها و ساختار ابتدایی اتحادیه ملل، آن را در سال‌های منتهی به جنگ جهانی دوم مبدل به نهادی ناکارآمد و بی‌تأثیر کرد.
جان شلزینگر- World Policy
ترجمه: حمیدرضا خطیبی
