نتیجه ارزیابی کلیات لایحه بودجه 1387 به شرح زیر است:
1 - لایحه با ساختار متفاوتی عرضه شده و این تغییر ساختار برای اصلاح برخی از مشکلات بودجه‌ریزی رایج انجام شده است.
2 - تغییر شیوه مرسوم تبصره‌نویسی، گام مثبتی است که برداشته شده و به‌جای تبصره‌ها، جز در موارد استثنایی، عناوین ردیف‌های اعتباری شفاف شده و اجازه کلی دخل و خرج براساس این عناوین در ماده‌واحده گنجانده شده است.
این کار چند خاصیت دارد؛ اولاً سیاست‌های دخل و خرج را در کنار مقدار دخل و خرج قرار داده که ضمن سهولت دریافت سیاست‌ها، وزن هر سیاست را به شکل کمی و شفاف در معرض دید قرار می‌دهد، ثانیا مجلس را از تفصیل سیاست‌ها که به حوزه اجرا نزدیک است عملا بازمی‌دارد (حفظ حدود اختیارات قوه مجریه) و ثالثا به همین دلایل، سرعت کار در رسیدگی را افزایش می‌دهد.
البته شیوه جدید، مشکل جدی قانونگذاری حین بررسی لایحه بودجه را منتفی نمی‌سازد ولی نسبت به شیوه مرسوم، محاسن برشمرده را دارد.
3 – کاهش ردیف‌های دستگاه‌های اجرایی، رویکرد مثبت دیگر لایحه است. این رویکرد می‌تواند طیف گسترده دستگاه‌های اجرایی را در لوایح مرسوم که با ساختارهای حقوقی و مدیریتی متفاوت در کنار هم قرار می‌گرفت، براساس قانون کاهش داده و مرتب کند، تا هم از گستردگی بیهوده دیوانسالاری بکاهد و هم به مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی دستگاه‌ها مدد رساند.
به همین دلیل اقدام دولت در اصلاح وضعیت ردیف‌های بودجه‌ای و کاهش آنها علی‌الاصول قابل دفاع است.
4 – طبق اصل 52 قانون اساسی، تهیه و پیشنهاد لایحه بودجه اختیار و وظیفه دولت و بررسی و تصویب آن اختیار و وظیفه مجلس است. در انجام این وظایف اولا، حدود اختیارات 2 قوه باید طبق قانون اساسی رعایت شود و ثانیا، نحوه بودجه‌ریزی با مراعات قوانین ناظر بر این فرایند صورت گیرد.
5 – رئیس‌جمهور محترم در پایان نطق خویش، هنگام تقدیم لایحه بودجه، موکدا از مجلس خواست که بودجه را یک بسته سیاستی ببیند و آن‌را تغییر ندهد؛ به‌ویژه درخواست‌شان این بود که ارقام را کم و زیاد نکنند. چنین درخواستی بر پیش‌فرضی ناصوابی استوار است.
پیش‌فرض این است که به تهیه بودجه هیچ اشکال کارشناسی وارد نیست و تمامی مصلحت‌اندیشی‌های سیاستی دولت کامل و صحیح ، تمام روش‌های فنی به‌کار گرفته شده بی‌عیب و نقص است.
نتیجه قبول این درخواست نیز تعطیل کردن وظیفه تعیین‌شده در قانون اساسی برای مجلس است که مقرر فرموده‌است که مجلس بودجه را «رسیدگی و تصویب» می‌کند.
در واقع اجابت درخواست رئیس‌جمهور به‌معنای تعطیل کردن امر «رسیدگی» و تصویب چشم‌بسته آن است.
6 – لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که مکررا اصول 52، 53 و 55 قانون اساسی (اصول ناظر بر بودجه و امور مالی کشور) نقض شده است، ازجمله:
الف) بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها برای تصویب به مجلس تقدیم نشده
ب) اختیار تصویب جداول تفصیلی منابع و مصارف و تعیین هدف‌های قانونی آنها از مجلس سلب و به دولت واگذار شده.
ج) اختیار تعیین ارتباط مالی و حقوقی بین دولت و شرکت‌های ملی وزارت نفت از مجلس سلب و به دولت سپرده شده است.
د) به‌جای اعتبارات مصوب مجلس، اعتبارات مصوب دولت مبنای اعمال نظارت دیوان محاسبات قرار گرفته است.
هـ) با کاهش شدید دستگاه‌های اجرایی، ردیف‌هایی که باید طبق قانون به تصویب مجلس برسد به تصمیمات دولت و وزرا واگذار شده است که رسیدگی دیوان محاسبات طبق اصل 55 را بلاموضوع می‌سازد.
7 – مقررات «قانون محاسبات عمومی» و «قانون برنامه و بودجه» بر نحوه تهیه و تنظیم لایحه بودجه حاکم است.
لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که این قوانین به دفعات مکرر نقض یا غیرقابل رعایت می‌شود. ازجمله مواد 1، 22، 31، 54 و 68 قانون محاسبات عمومی و مواد 1، 12، 19، 30 و 34 قانون برنامه و بودجه.
ضمناً موادی از قوانین تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون مدیریت خدمات کشوری، اساسنامه‌های قانونی و قوانین تأسیس برخی از دستگاه‌های اجرایی نیز نادیده گرفته شده است.
8 – دولت تنها 39 دستگاه اجرایی را به‌رسمیت شناخته و تمامی دستگاه‌های اجرایی قانونی دیگر را که باید به‌طور مستقل در بودجه می‌آورد، زیرمجموعه تلقی کرده است.
با این کار اختیار وزرا به طرز چشمگیری افزایش می‌یابد و رؤسای دستگاه‌های اجرایی که قانون تأسیس یا اساسنامه قانونی دارند معلوم نیست بودجه کافی برای انجام وظایف قانونی‌شان به‌دست آورند ضمن آن‌که دولت درخواست کرده اختیار تصویب ارقام جداول تفصیلی را خودش به‌دست بگیرد و تا اردیبهشت ماه آنها را پس از ارزیابی اهداف تصویب کند.
این درخواست بدین معناست که اولا هنوز اهداف قانونی یکساله (موضوع ماده 1 قانون محاسبات عمومی) معلوم نیست. ثانیا اهداف بدون تصویب مجلس قانونی نمی‌شود. این روش، احتمال اعمال سلایق مجریان را بسیار بالا می‌برد.
به‌عنوان مثال هم‌اکنون ارقام پیشنهادی ستاد وزارت ارشاد 83 درصد افزایش یافته ولی سازمان تبلیغات 7 درصد کاهش دارد!
9 – برخی وظایف و تکالیف قانونی در تنظیم لایحه بودجه نادیده گرفته شده است. مهم‌ترین نمونه، عدم رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری است. در این قانون بسیار مهم که نقش دولت و نحوه سازماندهی دیوانسالاری تعریف جدیدی یافته، هیچ ردپایی در لایحه بودجه درباره آن دیده نمی‌شود.
همین‌طور الزام دولت به تعیین ضریب پایه حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری که طبق همین قانون باید در بودجه پیش‌بینی و به مجلس پیشنهاد می‌شد، انجام نگرفته است؛ امری که چند سال است همه کارکنان و بازنشستگان منتظر آن هستند.
10 – مقتضیات عقل و تجربی مدیریت مالی بخش عمومی در بسیاری از موارد نادیده گرفته شده است.
11 – نتیجه این موارد آن است که با وجود نکات مثبت برشمرده، لایحه پیشنهادی 4 اثر منفی تعیین‌کننده درپی دارد:
الف) واگذاری اختیارات قوه مقننه به قوه مجریه از طریق حذف اختیارات مجلس
ب) بسترسازی اعمال سلایق فراقانونی
ج) اغتشاش مالی و ازهم‌گسیختگی غیرقابل ترمیم اطلاعات بودجه‌های سنواتی
د) کاهش شدید امکان نظارت بر مدیریت مالی بخش عمومی
12 – باتوجه به موارد فوق مجلس چند راه بیشتر ندارد:
الف) رد کلیات. این کار برای طی مراحل قانونی تا اواخر بهمن طول می‌کشد و طبعا وقت کافی برای تنظیم مجدد برای دولت باقی نمی‌ماند و مجلس مجبور به تصویب بودجه چنددوازدهم می‌شود که از جهت سیاسی، اقتصادی و مدیریتی به‌هیچ‌وجه به صلاح کشور نیست.
ب) حفظ رویکردهای مثبت لایحه پیشنهادی دولت و اصلاح مواردی که قانون یا مصالح رعایت نشده است. این کار به همکاری جدی و بی‌دریغ دولت نیاز دارد. تفاهمات قبلی با دولت که متأسفانه رعایت نشده اینجا به کار می‌آید.
ج) تصویب قانون بودجه سال 1386 با تغییر درصدی همه ارقام آن برای یک سال دیگر به‌عنوان قانون بودجه سال 1387.
بهترین راه از حیث مصالح سیاسی و اقتصادی کشور راه دوم است. به‌نظر نویسنده، به‌رغم دشواری کار، مجلس برای پیگیری راه‌حل دوم آمادگی دارد.
*رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس
