برای انجام درست این وظیفه و تحقق هدف قانونگذاری درست و اصولی چه شرایطی لازم است و نمایندگان باید به کدام دانش‌ها، نگرش‌ها و مهارت‌هایی مجهز باشند تا از عهده چنین وظیفه خطیر و دشواری برآیند. این موضوع را با 2 نفر از حقوقدانان کشور در گفت‌وگوهای جداگانه درمیان گذاشته‌ایم.
بهمن کشاورز حقوقدان برجسته و رئیس اتحادیه کانون‌های وکلای کشور و حجت‌الاسلام ناصر قوامی حقوقدان و وکیل دادگستری و رئیس کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس ششم. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانیم.
بهمن کشاورز در پاسخ به این سؤال که آیا قانونی که به‌وسیله قوه مقننه برای نظم امور و رسیدن مردم به حق‌شان وضع می‌شود، می‌تواند«خوب» نباشد، گفت: در یک نظام مبتنی بر دمکراسی و مردم‌سالاری، مردم نمایندگان خود را برمی‌گزینند و این نمایندگان برای اداره امور همان مردم قانونگذاری می‌کنند و مراجع عالیه نظارتی هم وجود دارند تا قوانین را از جهت شکل و محتوا بررسی کنند و درصورت وجود اشکال و ایراد به نمایندگان مردم تذکر دهند.
تصویب قانونی که خوب نباشد بعید و عجیب و حتی غیرممکن به‌نظر می‌رسد، اما وجود این عبارات در اصل نهم قانون اساسی ما، نشان می‌دهد که تصویب قانونی که خوب نباشد حتی در نظام پارلمانی ما هم ممکن است و قانونگذاران ما- که اهل درد و سرد و گرم روزگار چشیده بوده اند- چنین پدیده‌ای را ممکن الوقوع دانسته و پیش‌بینی کرده‌اند و هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور آزادی‌های مشروع را، هرچند با وضع قوانین و مقررات، سلب کند.
رئیس اتحادیه کانون وکلا درمورد اینکه؛ به‌منظور رسیدن به یک «قانون خوب» چه مسیر و چه چیزهایی باید رعایت شود؟ و نقطه آغاز و انجام یک قانون خوب تا لحظه‌ای که به مجلس تقدیم می‌شود چیست؟ گفت: قانونگذاری فرایندی پیچیده و مرکب است که فقط قسمت آخر روند آن قانون‌نویسی است که مراحل آن‌را می‌توان چنین فهرست کرد:
الف- ابتدا شرایط و مقتضیات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی یا فرهنگی و جز آن، احساس نیاز به وجود یک قانون را در مورد خاص ایجاد می‌کند.
توجه داشته باشیم اگر این نیاز وجود نداشته و تدوین قانون صرفا بر مبنای خواسته، اندیشه یا توهم یک یا چند نفر، یک گروه خاص یا یک طبقه اجتماعی باشد، چنین قانونی در بهترین حالت محکوم به عدم‌اجرا و در بدترین حالت موجب تشنج و اغتشاش و حتی مصایب بزرگ‌تر خواهد بود.
ب- پس از احساس نیاز باید صورت مسئله به شکل کلی مطرح و از متخصصان آن موضوع خاص و آنچه به آن مربوط می‌شود، دعوت شود صورت مسئله را بررسی و در مورد ابعاد مختلف آن به‌طور کامل و تخصصی اظهارنظر کنند.
در این بررسی تخصصی نباید به گردآوری نظریات کسانی که در موضوع اصلی قانون مورد نظر تخصص دارند اکتفا شود بلکه متخصصان همه امور مربوط به موضوع اصلی هم باید اظهارنظر کنند.
بدیهی است وقتی موضوع اصلی، مثلا تدوین قانون مجازات عمومی است که مسائل و عناوین فراوان و گوناگونی را در بر می‌گیرد، ناچار تعداد این متخصصان زیاد خواهد بود.
پ- در پایان بررسی از این متخصصان باید خواسته شود چند کار را به‌طور مشخص انجام دهند:
اولا، همه کلمات و الفاظ مورد بحث در قانون را- که معنی و مفهوم تخصصی دارند- دقیقا تعریف کنند.
ثانیا، ابعاد مختلف قانون مورد نظر را اگر قانون شامل مطالب متعدد است، از نظر اهمیت، طبقه‌بندی کرده و اولویت‌ها را تعیین کنند.
ت- در تمام این بررسی‌ها باید گروهی از حقوقدانان که حتما یک یا چند نفر از آنان متخصص حقوق سیاسی باشند حضور داشته باشند. زیرا از متخصصان امور فنی و علمی نمی‌توان توقع داشت نکات مربوط به قانون اساسی کشور را بدانند.
حضور حقوقدان دیگری با تخصص‌های دیگر مثل « حقوق محیط زیست»، «حقوق آب»، «حقوق بشر» و امثال اینها نیز در برخی مواد لازم است.
در کشور ما حضور 2 نفر متخصص محکوم منقول و معقول نیز لازم است. حضور این افراد باعث می‌شود از احتمال ورود ایرادهای مربوط به قانون اساسی، کاسته شود.
ث- با این مقدمات، مرحله قانون‌نویسی فرامی‌رسد. در این مرحله 3 نفر یا 3 گروه دخالت دارند.
اولا، گروه متخصص قانون‌نویسی که محور اصلی این مرحله از کار است.
ثانیا، گروه متخصص« منطق» و «اصول».
ثالثا، گروه « ویراستاری» متشکل از متخصصان ادبیات و دستور زبان گروه قانون‌نویسی متن قانون را تنظیم می‌کند. قانون‌نویسی یک تخصص ویژه است که باید آموخته شود. به‌عبارت دیگر، هیچ قاضی یا وکیل یا استاد حقوق یا حقوقدانی به‌خودی خود و لزوما «قانون‌نویس» نیست.
کشاورز همچنین در پاسخ به این سؤال که آیا درسی با عنوان یا محتوای قانون‌نویسی در دانشکده‌های حقوق تدریس می‌شود؟ گفت: تا آنجا که من می‌دانم در دانشکده‌های حقوق ما چنین رشته‌ای-که ناچار باید در مقطع کارشناسی ارشد یا دکتری باشد - وجود ندارد و این موضوع به‌عنوان واحد درسی در مقطع کارشناسی هم گنجانده نشده است.
کار قانون‌نویس این است که مواداولیه‌ای را که به شرح پیش گفته تهیه و در اختیار او گذاشته شده، طبق قواعد و ضوابط قانون‌نویسی، تنظیم و به شکل مجموعه منظم و مدونی برای تقدیم به پارلمان آماده کند.
گروه منطق و اصول، در کنار گروه قانون‌نویسی، متن را از جهت منطقی و اصولی بررسی می‌کند تا احیانا مغالطه در آن وارد نشود.
برای بیان منظور همواره به منطوق کلمات و عبارات اتکا شود و عبارات و الفاظ در حد امکان مفهوم و به‌ویژه «مفهوم مخالف» نداشته باشند و خلاصه قواعد منطقی و اصولی در تنظیم مطلب رعایت شود.
گروه« ویراستاری» در آخرین مرحله متن را از نظر ادبی و رسایی جملات و کلمات بررسی و اصلاح می‌کند؛ بدون اینکه در نظم منطقی و اصولی آن یا کار گروه قانون‌نویسی دخالت کند.
همان طور که گفته شد محور این کار، گروه قانون‌نویسی است و 2 گروه دیگر باید دیدگاه‌ها و ملاحظات خود را با این گروه هماهنگ کنند. اما با فرض اینکه این‌همه موارد فوق رعایت شود یک قانون خوب چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد. یا بهتر بگوییم بایدها و نبایدهای یک قانون خوب چیست؟ در این زمینه کشاورز می‌گوید: قانونی که با این تمهیدات و مقدمات تهیه می‌شود احتمالا قانون خوبی خواهد بود و موارد ذیل- بدون قید انحصار- در آن ملحوظ خواهد شد. – البته ملاحظات تخصصی مربوط به قانون‌نویسی را متخصصان این فن و رشته باید بیان کنند و در تخصص من نیست.
کشاورز معتقد است که قانون باید به نحوی نوشته شود که مردم عادی با سواد متوسط مفهوم آن‌را درک کنند. بنابراین از به‌کار بردن الفاظی که مردم عادی آنها را نمی‌فهمند باید خودداری شود؛ مثل« من به الکفایه» یا «محقون‌الدم» و امثال اینها که خواص را هم به مراجعه به فرهنگ لغات وامی‌دارد.
حقوقدانان- حسب عادت- زبان خاص را به کار می‌برند که ویژه آنهاست و فقط با گذشت زمان قابل تغییر است و البته قابل انتقاد (این انتقاد بر خود بنده هم وارد است) نقل شده است، در دادگاه جنایی رئیس دادگاه خطاب به متهم می‌گوید:
«چون شما ملائت مکفی برای تعیین وکیل مدافع ندارید، جهت شما وکیل مسخر منصوب کردم تا مدافعه را متکفل شود.» پس از آنکه منشی دادگاه مطلب را به او حالی می‌کند، می‌گوید حضرت والا اگر بقیه دادگاه هم همین گونه است دستور بفرمایید به‌جای وکیل یک مترجم تعیین شود.
هر قانون یا هر ماده -برحسب مورد - باید با تعریف کلمات و الفاظ کلیدی آن آغاز شود. بنابراین در ماده 500 قانون مجازات اسلامی به شرح آتی « هرکس علیه نظام جمهوری اسلامی ایران یا به نفع گروه‌ها و سازمان‌های مخالف نظام به هر نحو فعالیت تبلیغی نماید به حبس از 3 ماه تا یک سال محکوم خواهد شد.»
مفهوم نظام و فعالیت تبلیغی و طبعا سازمان‌های مخالف نظام معلوم نیست.
همچنین «جاسوسی» در مواد 502 و 503 و «دستجات مفسدین» در ماده 507 و «امنیت داخلی» و «امنیت خارجی» و «امنیت ملی» در مواد 509 و510 و «دول خارجی متخاصم» در ماده 508 و مقدسات اسلام و «انبیای عظام» و «ساب‌النبی» در ماده 513 همان قانون تعریف روشن و مشخصی ندارد و از این موارد در قوانین بسیار می‌توان یافت؛ مثل نظام اقتصادی، نظام صادراتی، سیاست‌های تولیدی در قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور.
قانون نباید لغو و بی‌محتوا باشد. ماده 41 قانون مجازات اسلامی می‌گوید: هرکس قصد ارتکاب جرمی کند و شروع به اجرای آن نماید لکن جرم منظور واقع شود چنانچه اقدامات انجام گرفته جرم باشد، محکوم به مجازات همان جرم می‌شود.
وی افزود: قانونگذار این ماده را به جهت اصرار در منظور کردن ماده‌ای تحت‌عنوان شروع به جرم در قانون آورده، حال آنکه در آن تعریفی از شروع به جرم نشده بلکه مفهوم ماده این است: « هر کس کاری بکند که جرم باشد بابت آن مجازات خواهد شد.» به‌عبارت دیگر اگر کسی مقداری از عمل را انجام دهد که طبق تعریف قبلی شروع به جرم محسوب شود؛ یعنی عملیات اجرایی جرم را آغاز کند و به‌علت بروز مانع خارجی، جرم مورد نظر تحقق نیابد و عملیاتی که انجام شده جرم نباشد و در عین حال قانون شروع به آن جرم را قابل مجازات اعلام کرده باشد (مثل شروع به جعل و تزویر موضوع ماده 542 یا شروع به ربودن اشخاص موضوع تبصره 1 ماده 621 یا شروع به سرقت موضوع ماده 655 یا شروع به ارتشا ماده 594 قانون مجازات اسلامی) با توجه به نحوه انشای ماده 41 چگونه می‌توان مرتکب را مجازات کرد؟
همچنین است در مورد شروع به قتل عمدی موضوع ماده 613 که جرمی بسیار خطیر است.
در قانون نباید محتویات ذهن یا اعتقاد افراد یا گروه‌ها در تشخیص تحقق جرم، مؤثر تلقی شود زیرا این چیزی کاملا دست‌نیافتنی است و به‌راحتی می‌توان اثباتاً یا نفیاً به آن تظاهر کرد.
کشاورز ادامه داد: بدیهی است موضوع عمد یاسوء نیت که در جرایم عمدی یکی از ارکان تحقق جرم است، امری جد است و باتوجه به جمیع اوضاع و احوال می‌توان به‌وجود یا عدم‌آن قائل شد. اما اگر قصد و اعتقاد مرتکب عنوان جرم و مجازات آن را دگرگون کند، با مشکل قانونی مواجه خواهیم بود.
بنابراین عبارت «....به‌منظور ایجاد انحصار یا کمبود در عرضه...» یا « هرگونه اقدامی به قصد خارج کردن میراث فرهنگی...» یا «...چنانچه به قصد ضربه زدن به نظام جمهوری اسلامی ایران یا به قصد مقابله با آن یا با علم به مؤثر بودن اقدام در مقابله با نظام...» (معادله چهارمجهوله !!)در قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور یا عبارت
«...کسی را به اعتقاد قصاص یا به اعتقاد مهدورالدم بودن بکشد...»
در تبصره 2 ماده 295 قانون مجازات اسلامی که به موجب آنها آنچه در ذهن و فکر مرتکب می‌گذرد در تعیین عنوان جرم و مجازات آن مؤثر است، در قانونگذاری قابل توجیه نیست.
جالب‌تر اینکه در تبصره 2 ماده 2 قانون اخلال‌کنندگان در نظام اقتصادی کشور، اعمال موضوع ماده1 آنکه خلجانات ذهنی در تحقق و تعیین نوع آن مؤثر قلمداد شده قابل انتساب به اشخاص حقوقی تلقی گشته است.چگونه می‌توان قصد یا منظور شخص حقوقی را فهمید؟!
این وکیل دادگستری در پاسخ به این سؤال که:اگر بخواهیم این ویژگی‌ها را باز هم خلاصه کنیم، به چه نتیجه‌ای می‌رسیم؟گفت:
درباره قانون خوب و اینکه چگونه باید باشد و چگونه نباید باشد، بیش از اینها می‌توان گفت و اما به‌طور کلی می‌توان گفت، قانونی خوب است که جامع و مانع، بدون کمترین اجمال و ابهام، پاسخگوی نیازهای واقعی جامعه و مبتنی بر واقعیت‌های اجتماعی مآلا قابل اجرا باشد و در عین حال چنان تنظیم شود که نقش مجری یا قاضی در مقام اجرای آن یا فصل ترافع کاملا منتفی یا در کمترین حد باشد.
بهمن کشاورز به آخرین سؤال مبنی بر اینکه اگر قاضی از ابهام قانون سوءاستفاده و به ناحق متهمی را محکوم کند، تکلیف متهم چیست؟ اینگونه پاسخ گفت: در این مورد مشکل متهم از نظر تعیین مجازات شدید برای او – یا مجازاتی که اصولا نمی‌بایستی تعیین می‌شد- با تجدیدنظرخواهی و بررسی مجدد موضوع ممکن است حل شود؛یعنی اگر احتمالا در مرحله بدوی موضوع با جهت‌گیری یا خدای‌ناکرده غرض مورد بررسی قرار گرفته باشد در مرحله تجدید نظر با حذف این عوامل متهم تبرعه می‌شود.
اما وقتی قانون مبهم باشد، و تاب تفاسیر مختلف را داشته باشد. چون برداشت قاضی از آن به‌اصطلاح محمول بر نظر قضائی است احراز تخلف در این مورد بسیار مشکل خواهد بود (اگر محال نباشد).
حجت‌الاسلام ناصر قوامی رئیس کمسیون حقوقی مجلس ششم نیز در گفت‌وگوی دیگری پاسخگوی سؤالات ما با محور ویژگی‌های قانونگذار خوب بودند.
ایشان در پاسخ به این سؤال که: مهم‌ترین وظیفه نمایندگان مردم در پارلمان قانونگذاری است، شما فکر می‌کنید افرادی می‌توانند بهتر از عهده این وظیفه برآیند می‌گوید: بهترین افرادی که برای قانونگذاری شایستگی دارند باید دارای ویژگی‌هایی باشند که به اختصار عرض می‌کنم:
اولین مسئله‌ای که به قانونگذاران در هر کشوری امکان تدوین قانون می‌دهد این است که آزاد باشند یعنی تحت نفوذ و قدرت قدرتمندان و اقتدارگرایان نباشند و به‌طور کلی در دورانی که انتخاب می‌شوند وامدار کسی نباشند.
دوم: دارای درون مایه علمی قوی باشند، البته در مورد موضوعات مختلف یعنی اگر در مورد مسائل اقتصادی قصد تصویب موادی را دارند اقتصاددان باشند، اگر قانونی محوریت دارد به آن علم خاص اشراف علمی داشته باشندیا اگر در مورد مسائل قضائی قانونی تدوین می‌کنند دارای دانش حقوقی بالایی باشند، سوم: از ویژگی قانونگذار خوب این است که بر قوانینی که قبلا تصویب شده، احاطه کامل داشته باشد تا قوانین مکرر یا موازی به تصویب نرساند. همچنین ضعف قوانین گذشته را بداند تا درباره اصلاح آن و تصویب قوانین بهتر اقدام کند.
چهارم: اینکه وقت کافی برای بررسی و دقت در آنچه تصویب می‌کنند داشته باشد. که متأسفانه باید عرض کنم خیلی از نمایندگان به‌لحاظ اینکه در گیر مسائل خیلی ریز حوزه انتخابیه هستند به‌ویژه حوزه انتخابیه‌های کوچک وقت کافی برای بررسی و دقت در آنچه تصویب می‌کنند ندارند. به‌عنوان مثال: یکی از نمایندگان دوره ششم در تمام مجالس فاتحه کسانی که از حوزه انتخابیه ایشان فوت می‌کردند حتما مقید به شرکت بودند چه رسد به بقیه امور مربوط به حوزه انتخابیه ایشان.
پنجم: باید جامعه را بشناسد و شناخت جدید از نیازهای جامعه داشته باشد تا بداند نیاز به تصویب چه قوانینی وجود دارد.
حجت الاسلام قوامی در پاسخ به آخرین سؤال مبنی بر اینکه به نظر شما مجلس قوی و قدرتمند چه نقشی در قانونگذاری دارد، می‌گوید: در کشورهای مترقی البته من فرانسه و... را نمی‌گویم یک کشور نزدیک به‌خودمان را مثال می‌زنم مانند کشور الجزایر.
در آنجا وقتی که مجلس افتتاح می‌شود30 نفر کارشناس از ناحیه مجلس تعیین می‌شود 20 نفر کارشناس هم رئیس‌جمهوری تعیین می‌کند. (دقت کنید اکثریت با مجلس است) که اینها در مجموع می‌شوند مجلس سنا. قوانینی که مجلس تصویب کرده برای مجلس سنا ارسال می‌کند، اگر مجلس سنا این قوانین را تایید کرد مجلس ابلاغ می‌کند، به رئیس دولت و اما اگر مجلس سنا اصلاحاتی به‌عمل آورد به‌اصطلاح در برخی موارد مخالفت کرد و پیشنهاد اصلاحی داد این پیشنهاد را اگر مجلس قبول کرد باز می‌شود قانون و مجلس ابلاغ می‌کند به رئیس‌جمهوری.اما اگر این اختلاف را نه مجلس پذیرفت و نه مجلس سنا، در اینجا 30 نفر از نمایندگان مجلس انتخاب می‌شوند به انتخاب مجلس و 20 نفر از آن مجلس سنا انتخاب می‌شوند به انتخاب مجلس سنا که روی هم می‌شوند 50 نفر که باز اکثریت با مجلس است و اینها آخرین نظریه را می‌دهند، بنابراین قدرت قانونگذاری در دست مجلس است.
در نظام پارلمانی و انتخابی باید اینچنین باشد که مجلس قدرت قانونگذاری را داشته باشد.
