در این میان آنچه که تعیین کننده وظایف و ساختار سازمانی مورد نیاز برای اجرای وظایف بوده است ماهیتی از بالا داشته و در واقع سیاست‌ها و تصمیمات مرکز تعیین کننده است.
اقدام برای ایجاد یک مدیریت شهری هماهنگ در تهران در سال 1253 شمسی با تشکیل شوراهای شهر مرکب از مقامات حکومتی و شهروندان صاحب نام آغاز شد، ولی یک سال بعد با برچیده شدن این مجموعه، شوراها کارایی خود را عملاً از دست دادند.
تهران همچون بیشتر شهرهای اسلامی در خاورمیانه، دارای تقسیمات شهری بر مبنای مذهب و اصناف بوده است به طوری که اصناف و گروه‌های مذهبی، همسایگی و قومی به صورت خودگردان مسئولیت انجام پاکیزگی خیابان‌ها، اجرای مقررات شرعی و قانونی را در سطح محلی بر عهده داشتند.
ایجاد شهرداری یا بلدیه به سبک جدید را می‌توان معاصر با آغاز مشروطیت دانست که نهادهای استبدادی جای خود را به نهادهای مردمی دادند. با تصویب اولین قانون بلدیه در سال 1286 (هـ.ش) سنگ بنای اولیه تأسیس شهرداری‌ها در ایران گذاشته شد. قانون تشکیل بلدیه مشتمل بر 108 ماده بود که از قوانین کشورهای انگلستان و بلژیک اقتباس و در قانون مذکور، تشکیل یک انجمن بلدیه منتخب پیش‌بینی شده بود. این انجمن باید یک سازمان اجرایی به عنوان اداره بلدیه تشکیل می‌داد و مصوبات انجمن بلدیه باید به تصویب حکم (استاندار) و در برخی موارد به امضای وزیر داخله می‌رسید.
مرجع حل اختلاف میان انجمن و استاندار، وزیر داخله و در برخی موارد مجلس بود. این قانون، شهرداری را به عنوان شخصیت حقوقی تلقی می‌کرد و ریاست شورا که عنوان سنتی کلانتر را با خود داشت و معادل شهرداری امروزی بود، عهده‌دار مسئولیت شهرداری نیز بود.
هدف اصلی مجلس از تأسیس شهرداری‌ها، حفظ منافع شهرها و پاسخگویی به نیازهای شهروندان بود. تصمیمات شورای شهر باید به تصویب حکمران می‌رسید و هنگام بروز اختلاف، حاکمیت بر عهده وزیر امور داخله یا مجلس بود و به این ترتیب قرار بود شهرداری تهران به صورت یک سازمان نسبتاً خودگردان تأسیس شود.
شهرداری تهران تا سال 1349 که طرح جامع تهران تهیه و به تصویب انجمن شهر و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسید انسجام قابل ملاحظه‌ای نداشت. این طرح که دو محدوده را برای تهران- یک محدوده خدماتی و یک محدوده توسعه 25 ساله- تعریف می‌کرد، شهرداری را موظف به پیاده‌کردن طرح جامع در چارچوب محدوده فوق کرد.
از آنجایی که شهرداری تهران با سیستم تشکیلاتی قدیمی بود که بیشتر برای انجام خدمات شهری و تأسیساتی محدود به وجود آمده بود قادر نبود از لحاظ تشکیلاتی جوابگوی مسائل شهری و نیازهای طرح جامع برای پاسخگویی به آنها باشد، ایجاد شورایی تحت عنوان «شورای نظارت بر گسترش شهر تهران» پیشنهاد شد.
در این دوره وظایف و اختیارات شهرداری تهران عمدتاً در سه مکان مختلف «شورای عالی شهرسازی و معماری»، «شورای نظارت بر گسترش شهر تهران» و در «شهرداری تهران» پراکنده می‌شد. بدین ترتیب استقلال نسبی شهرداری در عمل بیشتر محدود، اداره امور شهری پراکنده و امور برنامه‌ریزی بلند مدت از عهده شهرداری خارج بود.
ویژگی‌های اصل مدیریت شهری در تهران در دوران بین دو انقلاب را می‌توان به شرح زیر خلاصه نمود:
1) افزایش پیچیدگی سازمانی که از رهگذر آن شهرداری رشد کرد و به یک تشکیلات بزرگ دیوان‌سالاری بدل شد.
2) افزایش توانمندی‌های فنی
3) نبود پاسخگویی دموکراتیک (به استثنای شورای شهر که نامرتب و گاهی بحث‌برانگیز بود)
4) نبود خود مختاری مالی، زیرا بودجه شهرداری را دولت مرکزی تنظیم می‌کرد.
5) فقدان خود مختاری ادارای حتی با وجود پیش‌بینی‌های قانونی.
6) محدود بودن دامنه فعالیت‌ها به تأمین خدمات اساسی شهری و تأسیسات زیر بنایی.
7) فقدان مدیریت متمرکز و هماهنگی امور شهری، به این معنا که چندین وزارتخانه و سازمان دولتی به همراه شهرداری مدیریت شهر را بر عهده داشتند.
8) نبود اختیارات لازم برای برنامه‌ریزی بلند مدت و جامع.
9) عدم مشارکت مردم در زمینه امور شهری نهادها و جا نیفتادن مجراهای ارتباطی جهت مشارکت مردم.
در نخستین طرح توسعه پس از انقلاب، مشکلات ساختاری توسعه شهری به طور خلاصه عبارت بودند از فقدان مقایسه‌های ضروری برای به حرکت واداشتن منابع غیر‌دولتی، نبود تعادل و توازن در سیستم شهری، ناکارایی قوانین و مقررات و عدم اجرای طرح‌های جامع و...
بدین لحاظ در سال 1369 با شروع مدیریت جدید در شهرداری، مرحله‌ای تازه در تاریخ شهرداری آغاز می‌شود و دیدگاه نوینی در مدیریت شهر تهران مطرح می‌شود. براساس این دیدگاه شهرداری تهران به عنوان سازمانی خودکفا از لحاظ تشکیلاتی، فنی و مالی در نظر گرفته می‌شود و در این دوران همراه با بازسازی به هنگام نمودن تشکیلات داخلی و نیروی انسانی در شهرداری، به تدریج پاره‌ای از فعالیت‌های سازمان‌های وابسته به شهرداری به بخش خصوصی واگذار می‌گردد.
با اقدام به تهیه طرحی راهبردی توسط شهرداری تحت عنوان برنامه اول شهرداری تهران یا «تهران 80» در طی سال‌های 80-1375 مشکلات اصلی شهر تهران در 6 گروه: کمبود سرمایه، رشد شهر، آلودگی زیست محیطی، نبود حمل و نقل عمومی مؤثر، ناکارایی نظام اداری و نبود سیستم‌های اطلاع‌رسانی که به افزایش ترددهای درون شهری منجر می‌شود طبقه‌بندی می‌شوند. در این طرح، سیاست تمرکز‌زدایی و تقویت دولت محلی به عنوان یکی از اهداف اصلی طرح مطرح می‌شود.
از دیدگاه شهرداری شهر ایده‌آل با شش ویژگی: شهر پاک، شهر سبز، شهر روان، شهر با فرهنگ غنی، شهر پویا و شهر با بافت سنتی و مدرن شناخته می‌شود. هر چند طرح تهران 80 نیز، تا حدودی نیازهای یک جامعه شهری مطلوب را به تصویر می‌کشد اما در آن برای فقر، نابرابری‌ها و بی‌عدالتی اجتماعی، برنامه‌ای ارائه نمی‌شود هم چنین با تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در امور شهری به عنوان یکی از سیاست‌های طرح، دسترسی اقشار آسیب‌پذیر به خدمات شهری محدود‌تر می‌گردد و به تشدید نابرابری‌ها دامن می‌زند.
بدین ترتیب این طرح از نظر دست‌یابی به اهداف توسعه پایدار شهری، با نارسایی‌ها و کاستی‌هایی مواجه می‌شود.
هر چند حدود یک قرن از تشکیل شهرداری در کشور ما می‌گذرد ولی امروزه در اذهان مردم، شهرداری‌ها فقط متولی امور بر جای مانده‌ای هستند که دیگر دستگاه‌ها حاضر به انجام آنها نیستند و در اصل می‌توان گفت که در ایران شهرداری‌ها بیشتر متولی سخت افزار شهر به شمار می‌آیند (کالبدی- فیزیکی) و در زمینه برنامه‌ریزی و نرم‌افزار شهری (برنامه‌ریزی استراتژیک و اجتماعی) دخالت چندانی ندارند. هر چند در سال‌های اخیر شهرداری‌ها در زمینه‌های فرهنگی و اجتماعی نیز فعالیت‌هایی را آغاز نموده‌اند اما برای پاسخگویی به مطالبات فزاینده فرهنگی و اجتماعی شهروندان ضروری است تا اسباب و تمهیدات لازم فراهم آید.
بدون شک همگام با تغییر و تحولات جهانی و از جمله تغییرات شتابان شهری و تغییر شاخص‌های جمعیتی، فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی شهرها و با نگاه به تحولات سیاسی و اجتماعی جامعه ایران، به ویژه تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا و مشخصاً به منظور پاسخگویی به خواسته‌های جمعیت شهرنشین در عرصه‌های فرهنگی و اجتماعی ضروری است که حاکمیت کلان سیاسی جامعه به کارآمد شدن و کوچک شدن بدنه شهرداری یاری رساند و بسترها و زمینه‌های آن را فراهم سازد.
شهرداری‌ها از جمله نهادهایی هستند که می‌توانند جوابگوی مطالبات فراوان فرهنگی و اجتماعی اقشار و طبقات مختلف شهری و سازمان دهنده امور فرهنگی و اجتماعی شهرها باشند. جهت گسترش نقش و تأثیرگذاری شهرداری‌ها در امور فرهنگی و اجتماعی لازم است شرایط آن اعم از شرایط قانونی، پذیرش اصل فایده‌مند بودن ورود شهرداری‌ها در این زمینه از سوی نهادها و سازمان‌های دولتی مرتبط، بالا بردن ظرفیت‌های فکری، مالی و انسانی شهرداری‌ها، مشارکت قاعده‌مند شهروندان در امور فرهنگی و اجتماعی و در نهایت تحقق مدیریت واحد شهری فراهم شود.
در این میان نقش نهادهای ملی همچون مجلس (قوه مجریه)، به خصوص در آستانه تشکیل سومین شوراهای اسلامی شهر و توجه بیشتر به این نهاد مردمی در این زمینه می‌تواند اثری تعیین کننده داشته باشد.
