شهر در دست مردم یا دولت؟

 مدیریت شهری متشکل از شورا‌های‌ شهر و شهرداری‌ها در تمام دنیا، امروز دیگر به نوعی خود یک حکمران محلی محسوب می‌شود که به تمشیت بسیاری از امور مردم توسط خود مردم می‌پردازد و به این ترتیب بسیاری از وظایف دولت را به واسطه بخش خصوصی ذیل نظارت ارگان مدیریت شهری، کم می‌کند.

این نوشتار در ادامه سلسله مقالات و گزارش‌های «برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت» که توسط تیم کارشناسی دکتر قالیباف و تحت نظارت ایشان تهیه شده به روال معهود خود در بررسی وضعیت موجود ذیل سرفصل اصلاحات ساختار اداری مدیریتی اکنون به بحث پیرامون شهرداری‌ها رسیده است. با توجه به اهمیت این بخش از این برنامه در این نوشتار ابتدا تنها به توصیف وضعیت موجود شهرداری‌ها و همین طور چالش‌های پیش روی ایشان پرداخته می‌شود و در هفته (نوشتار) بعد بنابر نگاه کارشناسی و پژوهشی برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت به اهداف، پتانسیل‌ها، مزیت‌ها و نهایتا راهبردها و اقدامات اساسی برای برون رفت از وضع موجود و نیل به وضعیت مطلوب پرداخته می‌شود.

وقتی تهران طهران بود

تاریخ اجتماعی ایران تاسیس اولین بلدیه به‌عنوان اولین نهاد متولی امور شهری را همزمان با حوادث مشروطه در تهران می‌داند. با پیروزی مشروطیت در سال 1285ش‌ به‌دلیل مشکلات متعددی که در اداره امور شهرها به وجود آمده بود نمایندگان مجلس اول درصدد تدوین قانونی برای اداره امور شهرها برآمدند. این عمل به تدوین اولین قانون شهرداری‌ها با عنوان «قانون بلدیه» * در تاریخ 19 خرداد 1286 شمسی انجامید؛ قانونی که در 108ماده به تصویب نمایندگان مجلس هم رسید. در این قانون تشکیل انجمن بلدیه نیز پیش‌بینی شده بود که اعضای آن را مردم انتخاب می‌کردند.

با توجه به شرایط نامناسب سیاسی بعد از پیروزی مشروطیت و چالش‌ها و تقابل‌های دولت و مشروطه خواهان بر سر مسائل مختلف، اقدامات اصلاحی بلدیه تحت‌تأثیر این عوامل قرار گرفت. در کنار این عوامل، کمبود بودجه و درآمدهای مالی بلدیه و ضعف عملکرد اعضای انجمن‌های بلدی در کاهش کارایی آن مؤثر بود. به نوعی با توجه به شرایط و فضای سیاسی کشور در اوایل مشروطیت حمایت جدی از تشکیل یک بلدیه قانونی انجام نگرفت. اولین بلدیه قانونی تهران به هنگام نیابت سلطنت «عضد‌الملک قاجار» (رئیس ایل قاجار) به ریاست «دکتر خلیل‌خان اعلم‌ الدوله» (ثقفی) تأسیس شد. این اداره مقابل سبزه میدان در محلی به نام خیام‌خانه یا چادرخانه استقرار یافت. اداره بلدیه بعدا زیر نظر وزارت داخله انجام وظیفه می‌کرد.

* انجمن بلدیه دارای اختیارات گسترده‌ای در امور شهری بود. ریاست اداره بلدیه بر عهده رئیس انجمن بلدیه بود که از میان اعضای انجمن بلدیه با اکثریت آرا انتخاب می‌شد. با وجود آنکه انجمن‌های بلدی اقداماتی را در سطح شهرها انجام دادند ولیکن در عمل تشکیل اداره بلدیه و انجمن به صورت قانونی با مشکلات متعددی روبه‌رو شد.

خشت کج اول

اگر چه پس از کودتای 1299 و روی کارآمدن دولت سید ضیاء، نخست‌وزیر برای رسیدن به اهدافش تصمیم گرفت نهادهای مستقلی مانند بلدیه را به دولت وابسته کند- از این رو با تدوین نظامنامه‌ای در هیأت دولت در سال 1300 شمسی اداره بلدیه وابسته به دولت شد- اما این رضا شاه بود که بیشترین سعی را دراین‌باره داشت.دولت رضاخان در 30 اردیبهشت 1309 قانون جدیدی برای تشکیلات بلدیه تصویب کرد.

متن قانون به منظور رفع مشکلات مالی دولت در زمینه امور شهری تدوین شده بود و نحوه دریافت عوارض و مالیات‌ها را برای دولت مشخص و راحت‌تر کرده بود. با وجود اینکه مطابق این قانون تشکیل انجمن بلدیه پیش‌بینی شده بود ولیکن نظامنامه انجمن‌های بلدی طوری تدوین شده بود که دست دولت در نحوه اداره آن آزاد بود و براساس اهداف دولت کار می‌کرد. این روال تا سال 1328 ادامه یافت و از دهه 1330 به بعد بود که با تغییراتی که در شرح وظایف و سیستم اداری شهرداری به وجود آمد شهرداری به شکل و هیأت امروزیش نزدیک‌تر شد.

شهرداری چیست؟

در یک تعریف ساده باید گفت مدیریت شهری متشکل از شورا و شهرداری است. با این اوصاف وقتی صحبت از ایده واگذاری وظایف بیشتر به شهرداری‌ها‌ست در حقیقت مسئله در نظر گرفتن اختیارات بیشتر برای شوراهاست. اما در نگاهی فنی باید گفت شهرداری سازمانی است که در محدوده شهر برای رفع آن دسته از نیازهای عمرانی و رفاهی مردم که جنبه محلی دارد و نیز برای ایجاد و اداره پاره‌ای تأسیسات شهری که باز مربوط به نیازهای مردم همان محل است تشکیل می‌شود و منظور آن است که امور با مشارکت مردم محل اداره شود و این اصل مورد نظر است و مردم محل می‌توانند احتیاجات خود را بهتر از یک مرکز دور تشخیص داده، اولویت‌ها را تعیین کنند و برای رفع آن اقدام کنند و اصلاحات لازم را عملی سازند و باید دخالت دولت تا آنجا که ممکن است در اموری که لازم نیست، محدود شود.

وظایف شهرداری

در حال حاضر در کل کشور 1053 شهرداری وجود دارد اما این 1053 نهاد در مقابل مردم چه وظایفی را بر عهده دارند؟ مطابق با فصل ششم قانون شهرداری (مصوب 11 تیرماه 1334) شهرداری‌های کشور در یک تقسیم‌بندی کلی وظایف چهارگانه عمرانی، خدماتی، نظارتی و رفاه اجتماعی را برعهده دارند اما متأسفانه در ایران از زمان تصویب آخرین قانون شهرداری بسیاری از وظایف شهرداری‌ها را سایر سازمان‌ها بر عهده گرفته‌اند.طبق تقسیم بندی انجام شده، شهرداری دارای 53 وظیفه بوده که اکنون کمتر از نیمی (6/39 درصد) از این وظایف توسط خود شهرداری انجام می‌پذیرد (مانند ایجاد خیابان‌ها و کوچه‌ها، میدان‌ها و پارک‌های عمومی)، 7وظیفه دیگر (2/3درصد) به‌طور مشترک توسط شهرداری و ادارات دیگر انجام می‌پذیرد (مانند تنظیف و نگهداری فاضلاب و انبارهای عمومی) و 21 وظیفه (6/39 درصد) نیز به ادارات دیگر محول شده است (مانند تأمین روشنایی و ایجاد ورزشگاه).

از طرف دیگر باید گفت یکی از وظایف اصلی شهرداری‌ها تحقق مدیریت یکپارچه شهری است. به عبارت دیگر برای تحقق امور مدیریت شهری در ایران لازم است در درجه نخست وظایفی که در سال‌های قبل از شهرداری‌ها منفک شده است به آن بازگردد. در مرحله بعد مجموعه قابل توجهی از وظایف کنونی دستگاه‌های اجرایی و تصدی‌های دولتی تحت نظارت و مدیریت شهرداری‌ها قرار گیرد. در مجموع باید گفت وظایف مدیریت شهری عموما در همه کشورها (صرف‌نظر از تنوع و اختلاف در نظام‌های اجتماعی و سیاسی گوناگون) به شرح زیر است:
1- برنامه ریزی شهری شامل وضع ضوابط و مقررات در تهیه نقشه‌های توسعه شهری، نوسازی و بهسازی شهر، اختصاص فعالیت‌ها به بخش‌های متفاوت شهر
2- وظایف عمرانی: شامل ساخت خیابان‌ها و راه‌های جدید، تعمیر و نگهداری خیابان‌ها و راه‌های موجود، ساخت پل‌های درون شهری و...
3- وظایف خدماتی: مانند آب، برق، فاضلاب، گاز، حمل‌ونقل عمومی
4- تأمین بهداشت شهری: شامل جمع آوری زباله، نظافت شهری، نظارت بر تهیه و عرضه مواد‌غذایی...
5- خدمات اجتماعی: مانند ساخت نوانخانه‌ها، بیمارستان‌ها، آسایشگاه‌های سالمندان
6- وظایف ایمنی: شامل مبارزه با آتش سوزی و حوادث، سرپرستی نیروی پلیس شهر
7- وظایف فرهنگی: شامل ایجاد کتابخانه، تأسیس انجمن‌های فرهنگی، بایگانی نوار و فیلم، موزه‌ها، نمایشگاه‌ها، سینماها و...
8- ارتقای محیط زیست شهری و...
9- وظایف نظارتی: مانند نظارت بر امور ساختمانی و شهر سازی

سازمان محلی یا حکمران محلی

با توجه سطح وسیع انتظارات جامعه از مدیریت شهری، متأسفانه در ایران مرتبا میزان اختیارات و حیطه عمل شهرداری‌ها کاهش یافته است و برای انجام بسیاری از وظایف مربوط به اداره امورشهر، نهادهایی جدید و مستقل شکل یافته است. در این میان نگاهی به جایگاه و اهمیت نقش مدیریت شهری در کشورهای توسعه یافته گواهی است بر این اهمیت؛ به‌عنوان مثال عرضه خدمات فرهنگی در ایالات متحده و تقریبا تمام کشورهای اروپایی در حیطه وظایف شهرداری است. در آلمان حتی در شهرهای کوچک وجود کتابخانه در هر شهر به قدری اهمیت دارد که بیشتر شهرداری‌های آلمان کمیسیونی خاص آن کار دارند. در مورد پلیس نیز گاه تمام تشکیلات پلیس ذی‌ربط شهرداری‌ها اداره می‌شود و گاه بخشی از وظایف آن مانند راهنمایی و رانندگی و حفظ نظم شهرها بر عهده شهرداری‌هاست. در شهر یوکوهامای ژاپن واحدهایی به نام دفتر بنادر و کشتیرانی، اموردانشگاه‌ها، حفاظت محیط، اداره محیط سبز، جاده‌ها و اتوبان‌ها از طریق معاون شهردار مستقیما زیر نظر شهرداری فعالیت می‌کنند.

 بی مایه فطیر است ...

تجربیات چندین ساله اخیر نشان داده است که اگر قرار باشد شهرداری بر حسب تشخیص ضرورت و نیاز شهر وارد کارهایی مانند امور فرهنگی و نوسازی شهر شود، علاوه بر مشکل قانونی مشکل دیگری نیز در تامین منابع مالی * خواهد داشت. بدین ترتیب منابع و مجاری تأمین درآمد شهرداری‌ها از لحاظ قانونی بسیار محدود است و موضوع تأمین منابع پایدار و کافی برای مدیریت شهری از مباحث مهم به شمار می‌رود.

* بی‌گمان در همین تهران خودمان «شما»ی شهروند نیز تا به حال بارها از رسانه‌های مختلف در همین سال‌ها شاهد گله مدیران شهری از عدم‌پرداخت اعتبارات تخصیص داده شده برای خدمات دهی باکیفیت‌تر به شهروندان بوده‌اید. وقتی اعتبار ت تخصیص یافته به موقع نمی‌رسد وای به حال اعتبارهای وعده داده شده!

چالش ها

کار گروه این بخش از «برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت» پس از بررسی‌های کارشناسی بسیار، این عوامل را به‌عنوان مهم‌ترین چالش‌های پیشاروی شهرداری‌ها درتحقق مدیریت یکپارچه شهری عنوان
کرده است:
 عدم تناسب کافی قانون شهرداری‌ها با وضعیت کنونی شهرها و علی‌الخصوص کلانشهرها
 همکاری ضعیف دستگاه‌های اجرایی با شهرداری‌ها در جهت واگذاری مدیریت به رغم قوانین مصوب در این خصوص.
 مواجه بودن شهرداری‌ها با مشکلات مالی و سهم‌ناچیز شهرداری‌ها از بودجه عمومی
 تامین هزینه‌های امور مدیریت شهری، تنها از طریق وضع عوارض متعدد که مبالغ غیرقابل قبولی را به شهروندان تحمیل کند.