بیمه بیکاری، تنگناها و راهکارها

 اجرای این بیمه در ترکیب سازمان یافته آن برخاسته از نیازهای کشورهای صنعتی است که از سویی نیروی کار را در این کشور‌ها زیر چتر حمایتی خود قرار  می‌دهد و از سوی دیگر بازار کار را در قید و بندهای دستوری و غیرعقلایی رها نموده و موجبات کارآمدی آن را مهیا می‌سازد.

هرچند طرح بیمه بیکاری در ایران بیش از 50 سال مطرح شده است، اما در چارچوب قانونی و فراگیر تنها حدود یک دهه قدمت دارد که ابتدا به صورت آزمایشی و سپس از سال 1369 به صورت دائمی به مرحله اجرا درآمده‌است.

در این دهه تحولات و نوسانات بازار کار، بر اهمیت نقش بیمه بیکاری در این بازار افزوده است. از این رو، شناخت قانون بیمه بیکاری و شعاع عمل آن در بازار کار و همچنین شناخت محدودیت‌ها و مشکلات اجرایی آن، راهگشای حرکت به سوی بازار کاری کارآمد و قابل رقابت در عرصه رقابت اقتصادی در سطح منطقه‌ای و بین‌المللی خواهد بود ضمن پیشگیری از آسیب‌پذیری نیروی کار  هنگام وقوع بیکاری با ارج نهادن به تلاش و فعالیت سازنده، از حرمت و منزلت نیروی کار که هدف والا و مقدسی است، پشتیبانی می‌شود.

بیمه قراردادی است میان بیمه‌گر و بیمه‌گذار که به موجب آن بیمه‌گر، بیمه‌گذار را در مقابل خطرات مشخص به مبلغ معینی بیمه می‌نماید. اصطلاح بیمه در مقابل واژه ‌(Insurance ) به طور کلی برای بیمه حوادثی مانند آتش‌سوزی که احتمال وقوع آن وجود دارد به کار می‌رود در صورتی که این اصطلاح در مقابل واژه «SSURANCE» برای بیمه حوادثی مانند فوت شخص که حتماً واقع خواهد شد، مورد استفاده قرار می‌گیرد.

«بیمه» مشتق از کلمه فارسی «بیم» به معنای خوف و ترس و یا Bime هندی و یا اردو است که اساساً به معنی ضمانت می‌باشد و در زبان عربی به معنای تأمین است که می‌تواند مفهوم بیم را هم داشته باشد.

انواع بیمه
1 - بیمه‌های خصوصی: در بیمه‌های خصوصی معمولاً دریافت خدمات متناسب با پرداخت حق بیمه است و تعدیل ثروت به معنای وجه تمایز بین فقرا و ثروتمندان به نفع فقرا نمی‌باشد مانند بیمه عمر، بیمه دزدی، بیمه آتش‌سوزی.

2 - بیمه‌های اجتماعی: در این بیمه‌ها حق بیمه‌های دریافتی معمولاً بر حسب میزان درآمد می‌باشد، لذا ثروتمندان که از درآمد بیشتری برخوردارند حق بیمه‌های زیادتری را پرداخت می‌کنند، در حالی  که در موقع دریافت خدمات این وجه تمایز به میزان تفاوت در حق بیمه دریافتی دیده نمی‌شود؛ مانند بیمه‌های بازنشستگی و از کار افتادگی.

مشمولین بیمه بیکاری
از جمله مشمولین بیمه بیکاری عبارتند از:
1 - افرادی که به لحاظ ساختار اقتصادی واحد مربوطه به طور موقت بیکار شده‌اند.
2 - بیکاران قبلاً شاغل
3 - کسانی که بدون میل و اراده بیکار می‌باشند.

ضمناً، با توجه به بند «1» تفاهمنامه مشترک فی‌مابین وزارت کار و امور اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی، به جز کارگران شاغل فصلی و پروژه‌ها، کارگران شاغل در کار با ماهیت دائم که کارشان جنبه مستمر دارد اما قرارداد آنها به صورت مدت موقت می‌باشد چنانچه قراردادشان حداقل یک بار تمدید شود و سابقه آنها در آخرین کارگاه یک سال باشد، مشمول بیمه بیکاری خواهند گردید.

غیر مشمولین بیمه بیکاری
افراد ذیل از شمول قانون بیمه بیکاری خارج می‌باشند:
1 - شاغلین با درآمد بالا مانند: تجار، پزشکان، مهندسان و...
2 - کسانی که مشمول دریافت سایر انواع مستمری از نظام تأمین اجتماعی هستند.
3 - خویش‌فرمایان
4 - کارگران شاغل در بخش کشاورزی و فعالیت‌های فصلی مانند ساختمان و...
5 - کارکنان بخش دولتی که کمتر در معرض اخراج می‌باشند و نیز بخشی از کارگران که مشکلات بیمه‌ای دارند.

انواع طرح‌های بیمه بیکاری
1 - طرح‌های بیمه بیکاری اجباری
2 - طرح‌های بیمه بیکاری اختیاری
تفاوت این طرح‌‌ها در تأمین منابع مالی آنهاست. لازم به ذکر است که در مقاوله‌نامه شماره 44 سازمان بین‌المللی کار به چهار نوع اشاره شده است از جمله:

1 - طرح‌های بیمه بیکاری اجباری
2 - طرح‌های بیمه بیکاری اختیاری
3 - ترکیبی از دو طرح بالا
4 - هر یک از شقوق فوق توام با طرح تکمیلی کمک

انواع بیمه‌های بیکاری:
1 - بیمه بیکاری اجباری: در این نوع بیمه قانونگذار تکلیف می‌کند که بخش‌هایی از نیروی کار تحت پوشش مزایای بیمه بیکاری قرار گیرند.
2 - بیمه بیکاری اختیاری:  در این بیمه صندوق‌های خصوصی و شرایط و ضوابط معین از سوی آنها نقش اساسی را ایفا می‌نمایند.
هر فرد شاغل داوطلبانه به عضویت هر یک از صندوق‌های مورد نظر خود درمی‌آید.
3 - طرح کمک‌های بیمه‌بیکاری: شعاع عمل این طرح گسترده‌تر از نوع عمل بیمه‌های بیکاری اجباری و اختیاری است. اصولاً بیکاران تحت حمایت سایر انواع بیمه و یا خدمات مالی را شامل می‌گردد. این طرح‌ها بیشتر توسط دولت تأمین اعتبار می‌شود.

اهداف بیمه بیکاری
1 - تأمین حداقل معیشت و رفاه بیمه شده بیکار با پرداخت مقرری و حمایت‌های پزشکی و درمانی و...
2 - شرکت بیمه شده بیکار در کلاس‌های کارآموزی و سوادآموزی برای افزایش مهارت‌های فنی و...
3 - رفع مشکل و بحران موقتی از کارفرما و فراهم‌نمودن فرصت برای او به منظور فضاسازی اقتصادی و سر و سامان‌دادن به مشکلات مالی برای جابه‌جایی کارگاه و...
4 - مشارکت جدی و همه‌جانبه و برنامه‌ریزی‌شده سازمان‌ها و مؤسسات دولتی و عمومی جهت سرمایه‌گذاری به منظور اجرای طرح‌های اشتغال‌زا و جذب بیکاران مقرری‌بگیر و همچنین ایجاد فعالیت‌های جدید.

هزینه‌های صندوق بیمه بیکاری
 مقرری پرداختی به بیکاران، هزینه‌های اداری و پرسنلی و نیز هزینه‌های آموزشی و...
ضمناً در این صندوق سیستم ارزیابی سالانه یکی از روش‌های محاسبه حق بیمه برای تأمین منابع مالی است که معمولاً برای پرداخت‌های کوتاه‌مدت به کار می‌رود. بر طبق آن در طول و قبل از پایان یک دوره و با عنایت به اطلاعات و آمار به‌هنگام نرخ حق بیمه برای دوره بعدی محاسبه می‌شود.

افراد تحت پوشش بیمه بیکاری  
کلیه مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قوانین کار و کار کشاورزی می‌باشند به جز افراد مشروحه زیر مشمول مقررات این قانون نیستند.
الف- بازنشستگان و از کار افتادگان کلی
ب- صاحبان حرف و مشاغل آزاد و بیمه شدگان اختیاری
ج- اتباع خارجی

مشکلات و تنگناهای اجرای قانون بیمه بیکاری
1 - ملاحظات اجرایی: عدم اعمال مدیریت واحد به نحوه اجرای آن، گرچه عدم هماهنگی بین مسئولان دستگاه‌های ذی‌ربط باعث بروز مشکلات می‌گردد.
2 - ملاحظات مالی: از آنجا که تعهدات صندوق بیمه بیکاری در مقابل مشمولین در ایران نسبت به اکثر کشورها بیشتر می‌باشد، اما نسبت به حق بیمه دریافتی در ایران در مقایسه با این نسبت و دیگر کمک‌هایی که در این زمینه به صندوق‌ بیمه بیکاری در اغلب کشورها می‌شود، کمتر است.

از این بررسی چنین نتیجه‌گیری می‌شود که:‌
الف- در کشورهای ایتالیا، شیلی و مصر که مانند ایران بیمه‌شدگان هیچ سهمی از حق بیمه پرداختی را بر عهده ندارند در دیگر کشورها تقریباً یک سوم پرداخت حق بیمه بر عهده آنهاست.

ب- متوسط حق بیمه در کشورهای صنعتی حد 4درصد دستمزد، در کشورهای نیمه صنعتی مورد مطالعه حدود 5/3 درصد دستمزد می‌باشد. به جز یونان که دولت هیچ مشارکتی در تأمین هزینه‌های بیمه بیکاری ندارد در سایر کشورهای مذکور نیز دولت نقش مکمل و تعیین‌کننده در تأمین هزینه‌های اجرایی این قانون را دارد، در حالی که در ایران کل حق بیمه دریافتی(3درصد دستمزد نیروی کار) تنها از طریق کارفرما تأمین می‌گردد و دولت هیچ گونه نقشی در تأمین هزینه‌های یاد شده ندارد.

ج- درصد مقرری پرداختی در کشورهای صنعتی حداقل 3 درصد و در اکثر کشورها 40 درصد دستمزدهاست. این شاخص در کشورهای نیمه‌صنعتی بین 40 تا 60درصد و در ایران 55 تا 80درصد دستمزد می‌باشد.

د- مدت زمان پرداخت مقرری در بیشتر کشورها بین 2 تا 12 ماه، در ایران حداقل 6 ماه و حداکثر 50 ماه است.

و- کشورهای آلمان و دانمارک، مثل ایران مقرری از همان روز اول بیکاری پرداخت می‌گردد و در دیگر کشورها مدت انتظار برای دریافت مقرری بین حداقل 2روز و حداکثر 14 روز بعد از بیکاری است.

3 - مشکلات ناشی از ابهامات قانونی: عبارات کلی و دوپهلو و عدم انسجام ساختاری و تناقض بین ساختار قانون و اهداف مورد نظر، نه تنها قابلیت اجرای قانون را کاهش داده بلکه ضرر و زیان‌های مالی و اقتصادی و اجتماعی و... غیرقابل جبرانی را برگرده جامعه وارد می‌آورد.

صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی
این صندوق در سال 1359 به منظور تأمین اجتماعی در موارد زیر تشکیل شده است.
1 - حوادث و بیماری‌ها
2 - بارداری
3 - غرامت دستمزد
4 - از کار افتادگی
5 - بازنشستگی
6 - مرگ

در برابر تأمین اجتماعی مذکور سازمان مبلغی را از حقوق و دستمزد نیروی کار کارفرما می‌‌گیرد که نرخ‌های مورد مطالبه عبارتند از:
1 - 9 درصد حق بیمه به منظور اجرای تأمین خدمات و حوادث و بیماری و غرامت دستمزد
2 -  18 درصد حق بیمه جهت از کار افتادگی و بازنشستگی و مرگ
3 - 3 درصد حق بیمه با توجه به شرایط مندرج در قانون

بنابراین، سازمان تأمین اجتماعی نوعی صندوق بازنشستگی است و برای تحت پوشش قراردادن بیکاران شاغل در بخش خصوصی بوجود آمده است.
تنها  3 درصد حق بیمه قبلاً  برعهده دولت بوده و طبق قانون فعلی بر عهده کارفرماست.

وظایف و اختیارات سازمان تأمین اجتماعی
1 - وصول حق بیمه بیکاری
2 - محاسبه میزان مقرری افراد بیکار مشمول قانون بر طبق سوابق بیمه‌ای آنها
3 - برقراری و پرداخت مقرری افراد واجد شرایط
4 - بازنشسته نمودن افراد مسن بیکار دارای 55 سال سن به بالا
5 - تهیه صورت‌های مالی مربوط به درآمدها و هزینه‌های صندوق بیمه بیکاری و...
6 - تحت پوشش قراردادن مقرری‌بگیران و افراد تحت تکفل آنها از جهت بیمه و درمان و همچنین اخذ وجوه از مقرری‌بگیران شاغل

 استفاده از مزایای قانون بیمه بیکاری
1 - اعلام بیکاری به واحد کار و امور اجتماعی حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ بیکاری
2 - شرکت در کلاس‌های کارآموزی و سوادآموزی
3 - پذیرش شغل در ارتباط با کار تخصصی خود و یا مشابه آن و نیز برگرداندن وجوه دریافتی
4 - اعلام اشتغال به کار خودبا توجه به آنچه که در این مقوله مطرح شد، می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که بیمه بیکاری به مثابه شمشیر دو لبه است، اگر به صورتی طراحی و اجرا شود که نه تنها مستمندان واقعی، بلکه کل نیروی کار اعم از شاغل و بیکار به لحاظ رفع نگرانی و تشویش آنها در شرایط اضطراری ناشی از بیکاری غیرارادی از آن بهره‌مند خواهند شد.

چرا که شاغلین به طور بالقوه در معرض این نوع بیکاری قرار دارند و از طریق کارفرمایان و بنگاه‌های اقتصادی از استقرار و گسترش بیمه بیکاری فیض می‌برند چون با وجود قانون بیمه بیکاری فراگیر، دستشان در تبدیل و بازسازی نیروی کار بازتر خواهد بود و در نتیجه با بهینه‌سازی استفاده از نیروی کار در بنگاه‌ها، اقتصاد کشور پویاتر و نهایتاً‌ رفاه عمومی افزایش می‌یابد.

 بنابراین، هدف اصلی بیمه بیکاری کاهش اضطراب ناشی از وقوع بیکاری برای افراد شاغل است که با ایجاد دلگرمی در آنها باعث افزایش بهره‌وری نیروی کار می‌گردد. لذا باید هدف اولیه این نوع بیمه را کاهش حجم بیکاران دانست.

تاریخچه بیمه بیکاری 
روند تحولات بیمه بیکاری در جهان از اعضای اتحادیه کارگری اصناف در اروپا از جمله بریتانیا شروع شد و پس از آن طرح‌هایی که به وسیله کارفرمایان اجرا می‌شد. طرح‌های بیمه بیکاری با کمک بخش‌های دولتی و عمومی در سطح حوزه‌های محلی در دهه آخر قرن نوزدهم و اواخر قرن بیستم آشکار شد و همچنین این طرح‌ها در سطح ملی از اوایل قرن بیستم مورد توجه واقع گردیده و به مرحله اجرا گذارده شده است.

نکته قابل توجه این که، این طرح‌ها در مراحل ابتدایی به صورت بیمه اختیاری بوده و از اوایل قرن بیستم به‌طور اجباری نمود پیدا کرده است. قدمت قانون به سالهای 1930 برمی‌گردد.
لذا، در روند تحولات نکات ذیل قابل نتیجه‌گیری است:

1 - با گذشت زمان از اولین طرح‌های بیمه بیکاری که شاغلین در تأمین اعتبارات صندوق بیمه بیکاری نقش اصلی را ایفا می‌کردند تدریجاً‌ کارفرمایان و سپس دولت و بخش عمومی نقش بسزایی داشتند.
2 - با روند تحولات، بیمه بیکاری اختیاری که در آغاز تنها نوع بیمه‌ای بود که اجرا می‌شد محدودتر شده و به‌تدریج بویژه از اوایل قرن بیستم دارای نقش مهمتری در انواع بیمه بیکاری می‌گردد.

این نکته حائز اهمیت است که، زادگاه بیمه بیکاری جامعه اروپا بوده و عمدتاً‌ در دامن این جامعه تحولات خود را حداقل تا اوایل قرن بیستم طی نموده است.

در اکثر کشورهای دنیا، بیمه بیکاری به شکل متداول کشور ما وجود ندارد، در کشورهایی نظیر پاکستان،  هند و اکثر کشورهای خاورمیانه این حمایت ارائه نمی‌گردد ولی در بعضی کشورها بیمه بیکاری مثل ایران است اما نحوه تأمین مالی آن فرق می‌کند.

 در کشور ما حق بیمه 3 درصد می‌باشد که توسط کارفرما تأمین و پرداخت می‌شود البته ناگفته نماند که دیگر کشورها مانند کشورهای مشتر‌ک‌المنافع که طرح ملی دارند بعضاً  با مشارکت یا بدون مشارکت بیمه شده از محل درآمد ملی حداقل نیازهای مادی افراد را تأمین می‌نمایند که این حداقل به ثروت کشور نیز بستگی تام دارد. اکنون حدود 40 کشور دارای نظام بیکاری می‌باشند. چند کشور آسیایی مانند ژاپن، کره جنوبی، بنگلادش، که ایران هم در شمار آنهاست از این سیستم پیروی می‌کنند.

بیمه بیکاری در ایران
در ایران که اقتصاد آن تقریباً‌ تا اواخر دهه 1340 کم و بیش اقتصادی معیشتی مبتنی بر روش‌های سنتی بود کمتر نیاز به طرح‌های بیمه بیکاری احساس می‌شد.

بنابراین، سابقه بیمه بیکاری در ایران به سال 1325 شمسی برمی‌گردد. در این سال همزمان با اجرای تدریجی قانون بیمه‌های کارگران صندوقی به نام صندوق تعاون به منظور حمایت از بیکاران، متقاضیان ازدواج، از کار افتادگان تشکیل شد که با دریافت حق بیمه 3 درصد بر مبنای دستمزد 1  درصد کارگر و 2 درصد کارفرما مبادرت به کمک‌هایی از محل، مبالغ واریز شده به کارگران کارگاههای مربوط به خود می‌نمود.

 در سال 1331 براساس قانون، تأمین اجتماعی مؤظف به تشکیل صندوقی به نام صندوق کمک به بیکاران شد که درآمد آن 5 درصد مجموع‌ درآمدهای حاصل از حق تعاون و بیمه سازمان بود پس از آن تا سال 1354 قانون خاصی به منظور حمایت از بیکاران ارائه نگردید. از این رو قانون بیمه بیکاری در تاریخ 26/6/1366 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و به مدت سه سال به صورت آزمایشی به مرحله اجرا در آمد.(6/5/1366).

ضمناً‌، آئین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری در مورخ 12/10/1369 به تصویب هیأت وزیران رسید.