پیشگیری یا پیگیری!

نظام اداری کشور براساس مبانی ارزشی، نظری و قانونی ما نظامی متفاوت از نظام‌های اداری رایج در دنیاست که البته در عین حال رویه‌های مشترکی نیز با دیگر نظام‌های اداری پیشرفته در آنجا که مدیریت دولتی و اداری یک علم تلقی می‌شود دارد. در نوشتار حاضر با توجه به مباحث مطرح شده در برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت در باره اصلاحات ساختار اداری مدیریتی کشور که به تناوب در صفحه عدالت و پیشرفت منتشر شده است تلاش می‌شود تا درباره یکی از بزرگ‌ترین معضلات و چالش‌های اساسی اصلاحات نظام اداری و مدیریتی کشور یعنی فساد اداری گزارشی ارائه شود. در این نوشتار با تحلیل وضعیت موجود ساختار نظام اداری و مدیریتی کشور براساس مبانی ارزشی، تصویری اجمالی از وضعیت فساد اداری در ایران نیز گزارش می‌شود.

1 - گام اول

در جمهوری‌ اسلامی‌ ایران‌، از ابتدای‌ پیروزی‌ شکوهمند انقلاب‌ اسلامی‌، ایجاد تحول‌ در نظام‌ اداری‌ کشور و نیل‌ به‌ یک‌ نظام‌ اداری‌ صحیح‌ به‌منظور تسریع‌ در حل‌ و فصل‌ امور، تأمین‌ نیازهای‌ مشروع‌ آحاد جامعه‌ و فراهم‌ نمودن‌ ابعاد معنوی‌، همواره‌ از اهداف‌ مورد تأکید و دغدغه‌های‌ نظام‌ به‌ شمار می‌رفته‌است‌.

با وجود اینکه ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضروری براساس بند10 اصل سوم قانون اساسی جزو وظایف مهم دولت محسوب می‌شود و در طول سال‌های گذشته ایجاد نظام اداری صحیح از طرق مختلف در برنامه‌های اول، دوم، سوم و چهارم توسعه و نیز قوانین بودجه سالانه و سایر قوانین همواره مورد توجه بوده است، شواهد گوناگون نشان می‌دهد تا رسیدن به وضعیت مطلوب فاصله زیادی داریم.

از همین رو ضرورت‌ نگاهی‌ جامع‌ به‌ گذشته‌ و ارزیابی‌ برنامه‌ها و اقدامات‌ انجام‌ شده‌، همچنین‌ تحلیل‌ نقاط قوت‌ و ضعف‌ و شناخت‌ چالش‌ها و جهت‌گیری‌‌ها و تنظیم‌ سیاست‌های‌ اساسی‌ برای‌ نیل‌ به‌ اهداف‌ دولت، مبرم‌ترین‌ اولویت‌ برای‌ شروع‌ تحرکی‌ پویا و جدید در ادامه‌ فعالیت‌های‌ توسعه‌‌گرایانه‌ گذشته‌ است‌.

2 - تحلیل نظام اداری براساس مبانی ارزشی

در نظریه سیاسی اسلام، نهاد حکومت لازمه حتمی و تخلف‌ناپذیر هرگونه اجتماع از انسان‌هایی است که با هدف کسب آسایش و آرامش گرد هم جمع شده‌اند. فردی که سررشته امور را به دست گرفت، خواه «خوب» باشد یا «بد»، در آثار و نتایج حکمرانی تأثیری نخواهد داشت. این مطلب، نخستین سـطر از «نظریه حکمرانی» است که «هر زمان گروهی از مردم برای نیل به یک هدف گردهم می‌آیند، نیاز به حکمرانی احساس می‌شود». در اندیشـــه حکومتی امام علی(ع) تأکید زیادی بر چگونگی رابطه مردم با حکومت، به چشم می‌خورد. حاکمیت قانون، آبادانی شـــهرها و در نتیجه، افزایش رفاه عمومی، ایجاد امنیت و بالاخره گسترش معنویت (فرهنگ و آموزه‌های دینی)، اهداف چهارگانه‌ای هستند که سرلوحه حکومت اسلامی قرار دارند. در فلسفه سیاسی اسلام، همه باید تلاش کنند تا در جامعه، «حکمرانی خوب» شکل بگیرد و تحقق این نوع از حکمرانی، ارتباط مستقیمی با تأمین نیازهای مادی و معنوی جامعه دارد.

در منطق امام علی(ع)، «عامه مردم» مفهومی اصیل و مورد احترام است که نباید به هیچ عنوان، حتی به قیمت راضی ساختن جمعی خاص، اسباب نارضایتی آنان فراهم شود. از همین روست که امام(ع) به فرماندار خود توصیه می‌کند که «رضایت عمومی»، چیزی نیست که حکومت، حق نادیده گرفتن آن را داشته باشد و بتواند بر سر آن معامله کند. در دیدگاه امام‌خمینی‌(ره) که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با همان رویکرد تنظیم شده است نیز اگرچه حکومت از شئون فقیه است، اما مردم نقشی کاملاً تعیین‌کننده در شکل‌گیری حکومت دارند. از همان هنگامی که پدیده‌ای به نام حکومت اسلامی موجودیت یافته است، مفاهیمی همچون «حقوق مردم»، «حدود حکومت» و «حقوق متقابل حاکمان و مردم» با آن همراه بوده‌اند. با این زمینه، نیازی نخواهد بود که برای اثبات ویژگی‌هایی که لازمه طبیعی چنان حکومتی هستند، یعنی «پاسخگویی»، «انتقادپذیری»، «مشورت‌طلبی» و «داشتن عملکردی شفاف» در حکومتی که در به دست‌گیری و اعمال قدرت بر آموزه‌های اسلامی متکی است، استدلال کنیم.

مقام معظم رهبری نیز در فرمایشات خود و سیاست‌های کلی که در زمینه‌های مختلف ابلاغ نموده‌اند سعی در تبیین عملی اندیشه‌های اسلام و امام راحل در این زمینه داشته‌اند.

بررسی بخشی از نارسایی‌های ساختار دولت نشانگر بی‌توجهی کافی به مفاهیم و آموزه‌های ارزشی ما در ساماندهی ساختار دولت است که برخی از اینگونه موارد مورد اشاره قرار می‌گیرد:

عدم پاسخگویی دستگاه های دولتی در قبال جامعه و اتخاذ رفتار کارفرمامآبانه با مراجعین و مردم

حاکمیت طرز تلقی «عدم اعتماد» نسبت به مراجعان دستگاه‌های دولتی

رجحان رابطه بر ضابطه، عدم مسئولیت پذیری و فرافکنی مشکلات و انتساب علت آن به دیگران و نهایتاً بهره وری نازل

نظام مدیریت اجرایی کشور فاقد روحیه پاسخگویی به مردم و انتقادپذیری بوده است

عدم رعایت قانونمندی و ضابطه‌گرایی و شایسته‌سالاری در انتصاب کارکنان و عزل مدیران فاقد کارایی و نوآوری و فقدان نظام شایسته‌سالاری در انتصابات و ارتقای نیروی انسانی

عدم‌برقراری پیوند و همبستگی میان جلب رضایت مردم و ارباب رجوع و موقعیت شغلی کارکنان دولت

پیدایش و توسعه روزافزون پدیده مذموم فساد اداری و ارتشاء در برخی از کارکنان دولت در سطوح مختلف سازمانی

عدم‌اطمینان مدیران دولتی به کارایی و صلاحیت بخش خصوصی (غیردولتی)

ضعف فرهنگ و باور نسبت به امر پاسخگویی و فقدان سازوکارهای مؤثر جوابگیری و نظارت در نظام‌های مدیریتی و اداری کشور

غلبه سبک مدیریت فردمحورانه، فزون‌خواهانه، غیرمشورتی و مشارکتی بر اعمال و تصمیم‌های متخذه

فقدان نظام شایسته‌سالاری (شایسته‌گزینی، شایسته‌پروری و شایسته‌داری) و بی‌نظمی‌و بی‌ثباتی در انتصاب و تداوم خدمت مدیران دولتی

عدم‌انطباق فرهنگ سازمانی، باورها و نگرش‌های غالب با مبانی اعتقادی، ارزشی و نیازها و الزامات نظام اداری کشور

عدم‌مبارزه جدی با فساد اداری و ناکارآمد بودن سازوکارهای موجود برای جلوگیری از آن

کاهش نقش و مشارکت مردم در توسعه کشور

کاهش مقبولیت دستگاه‌های اجرایی نزد مردم و خدمت‌گیرندگان

3 - چهار شاخص

در توصیف وضعیت نظام اداری کشور توجه به 4 شاخصه مهم مربوط به دولت می‌تواند نمایشگر شمایی کلی از ساختار اداری مدیریتی کشور باشد. این چهار شاخص وضعیت بوروکراسی اداری، پاسخگویی دولت، کارایی دولت و فساد اداری است.

بوروکراسی اداری

این شاخص‌ توسط بانک جهانی تهیه شده و براساس یک سری زیرشاخص‌ها، نظام اداری دولت‌های مختلف را بررسی کرده است. رتبه ایران در این شاخص 40 از میان 133کشور است که نشان‌دهنده میزان نسبتاً بالای بوروکراسی در نظام اداری است. این شاخص‌ دارای معیارهایی از جمله تعداد روزهای شروع یک فعالیت تجاری، تعداد رویه‌های شروع یک فعالیت‌ تجاری، تعداد روزهای ثبت یک مالکیت قانونی، تعداد رویه‌های ثبت یک مالکیت قانونی و... است. در منطقه خاورمیانه از میان 14 کشور رتبه ایران 6 است؛ بدین معنا که 5 کشور خاورمیانه دارای بوروکراسی شدیدتری نسبت به ایران هستند.

پاسخگویی دولت

پاسخگویی دولت شاخصی ترکیبی است که توسط بانک جهانی ارائه شده است. در این شاخص‌در سال2002 رتبه ایران 162 از میان 207 کشور بوده است که در سال2004 ایران با نزولی 23 پله‌ای به رتبه 185 رسیده است. این شاخص براساس نظرخواهی از شهروندان، بازرگانان و کارشناسان اقتصادی و سیاسی و سازمان‌های بین‌المللی هر دو سال یک‌بار منتشر می‌شود.

کارایی دولت

این شاخص توسط بانک جهانی منتشر شده است و از طریق نظرخواهی از افراد و سازمان‌های مختلف صورت می‌گیرد. شاخص کارایی دولت نسبت به سال‌های2000 و 2002 به‌ترتیب 6/19و 5/8 درصد کاهش یافته است. این شاخص شامل عواملی همچون کارکرد دولت، شیوه اخذ مالیات، ایجاد زیرساخت‌ها، حجم و میزان بوروکراسی، پاسخگویی دولت به بلایای طبیعی و... است. رتبه کارایی دولت در سال2000، 119 و در سال2002، 133 بوده است. این رقم در سال 2004 با 16 رتبه کاهش به 149 رسیده است. 

فساد

شاخص فساد همه‌ساله توسط سازمان شفافیت بین‌الملل (TI) اندازه‌گیری و منتشر می‌شود. سازمان شفافیت بین‌الملل یک نهاد غیرانتفاعی زیرمجموعه سازمان ملل است و مطالعات و تحقیقات مختلفی در زمینه بروز و شیوع فساد در کشورهای مختلف انجام می‌دهد. شاخص مذکور براساس نظرسنجی از منابع مختلف اطلاعاتی در مورد میزان شیوع فساد در هر کشور ارائه می‌شود. البته تعاریفی که از فساد وجود دارد و همچنین تلقی‌هایی که افراد می‌توانند از یک کشور داشته باشند می‌تواند بسیار متفاوت باشد. رتبه ایران در سال2003 در این شاخص 77 بوده و در سال2004 ایران با 10 پله سقوط به رتبه 87 رسیده است. 

4 - مصداق ها

در حال حاضر ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی و مالی با ریاست معاون اول رئیس‌جمهوری تشکیل شده و فعال است. همچنین در سطح استان‌ها ستاد ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد استان‌ها و در سطح دستگاه‌های اجرایی کمیته‌های سلامت اداری فعالیت دارند. مقررات مختلفی در ارتباط با پیشگیری از فساد وجود دارد، اما مقرراتی که تا‌کنون اجرایی شده است، آیین‌نامه پیشگیری و مبارزه با رشوه در دستگاه‌های اجرایی (تصویب‌نامه شماره 73377/ت30374 ه‍ مورخ 1383/12/22) است.
در ایران مهم‌ترین مصادیق نقض قوانین و مقررات در دستگاه‌هایی که مورد بازرسی قرار گرفته‌اند، از این قرار است:
نقض قوانین شرایط عمومی پیمان
نقض قوانین در انجام معاملات و قراردادها
نقض قانون تجارت
عدم ابلاغ به‌ موقع یا عدم ابلاغ برگ قطعی مالیاتی
عدم رعایت مقررات در اعطای تسهیلات
تنظیم اسناد رسمی بدون رعایت مقررات قانونی
مداخله غیرقانونی کارکنان دولتی در اکتشافات، بهره‌برداری و استخراج معدن