اما مهم‌تر این است که تصویر اقتصاد ایران در آیینه بودجه امسال چگونه است؟ مرکز پژوهش‌های مجلس به‌عنوان بازوی تحقیقاتی خانه ملت، چون هر سال در گزارش‌های کارشناسی خود به ارزیابی کم و کیف بودجه سنواتی می‌پردازد. گزارشی که پیش رو دارید، برداشتی است از تازه‌ترین یافته‌های تحقیقی مرکز پژوهش‌های مجلس درباره بودجه 90 چه اینکه مرکز پژوهش‌های مجلس در نخستین ارزیابی کارشناسی خود به بررسی نکات مهم و محورهای تصمیم‌گیری از بودجه 90می‌پردازد و نتیجه می‌گیرد که بودجه سال 1390، انبساط صوری یافته است که این امر دستیابی به توافق‌های بودجه‌ای بین بودجه‌ریزان و دستگاه‌های هزینه‌کننده را تسهیل می‌کند اما موجب پنهان شدن عدم‌تعادل‌های ساختاری بودجه شده است؛ از این‌رو تداوم نظام بودجه‌ریزی با چنین ترکیبی و بدون توجه به ضرورت اصلاح آن، تضعیف نقش قانونگذاران در بودجه را در پی خواهد داشت و در گام نخست مجلس شورای اسلامی باید در مورد چند موضوع مهم از قبیل نحوه ادامه اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، منابع حساب ذخیره ارزی، واگذاری سهام و سود سهام شرکت‌های دولتی و اعتبارات عمرانی تصمیم‌گیری کند.
بودجه سال 1390 نسبــت بــه ســال 1389 از رشــدی معــادل 41/7درصد بــرخوردار است که در ایــن میــان بــودجــه عمومــی دولــت و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به‌ترتیب نسبت به سال 1389 معادل 39/2و 43/5 درصد افزایش یافته و نسبت رشد بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها از بودجه عمومی دولت بیشتر شده است. یکی از تفاوت‌های بودجه سال‌جاری در بخش منابع به سهم منابع حاصل از هدفمندی یارانه حامل‌های انرژی و استفاده از حساب ذخیره ارزی از کل منابع عمومی دولت اختصاص دارد که به‌ترتیب نسبت به سال 89 حدود 3/7 و 7/4 درصد در سال 1390 افزایش یافته است، در حالی که نسبت سایر اقلام منابع کاهش یافته است، همچنین اگر چه بیشترین سهم منابع در سال 1390 مربوط به منابع حاصل از نفت، نفت خام و مالیات‌ها به‌ترتیب معادل 35/6 و 24/3 درصد می‌شود اما در سال 1390 بیشترین رشد منابع به استفاده از حساب ذخیره ارزی با رشدی معادل 450درصد و کمترین مربوط به منابع مالیاتی با رشدی معادل 11/8درصد برمی‌گردد. همچنین سهم «ردیف‌های متفرقه و تملک دارایی‌های مالی» و «مصارف از محل درآمدهای اختصاصی»به‌ترتیب 40/3و 8/5 درصد افزایش پیدا کرده است. ایراد دیگر بودجه سال90، کسری تراز عملیاتی و در واقــع کســری بودجــه عمومــی دولــت در بــخــش مصــارف هزینــه‌ای با وجود تأکید بــر کــاهش آن در قــوانیــن بــرنامه‌های توســعه است.
دخل و خرج روزانه دولت در سال 90
درآمدهای دولت در سال 90 نسبت به سال 89 حدود26/5 درصد رشد کرده است؛ البته درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات و درآمدهای متفرقه کاهش یافته و سایر اقلام درآمدی رشد داشته‌اند که بیشترین رشد متعلق به درآمدهای حاصل از مالکیت دولت با افزایشی 92 درصدی است ولیکن سهم درآمدهای مالیاتی نسبت به کل درآمدهای دولت از 69/6 درصد در سال 1389 به 61/5 درصد در سال 90 کاهش یافته است. در بخش هزینه‌ها، بیشترین سهم از اعتبارات هزینه‌ای متعلق به جبران خدمات کارکنان دولت، یارانه‌ها و رفاه اجتماعی است.
کسب درآمد با فروش مالکیت دولت
یکی از وجوه منابع دولت در بودجه‌های سنواتی، ناشی از کسب درآمد با فروش مالکیت دولتی است، به‌گونه‌ای که منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که بیش از 98 درصد آن از محل فروش نفت و فراورده‌های نفتی به دست می‌آید در سال 90 از رشدی معادل 32/8 درصد برخوردار است. از سوی دیگر وضعیت واگذاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نشان‌دهنده آن است که خالص دارایی‌های سرمایه‌ای در سال 90 نسبت به سال 1389 کاهش یافته و این بدین معناست که رشد مصارف از رشد منابع بیشتر شده است و معادل 23/4 هزار میلیارد ریال در سال 90 نسبت به سال قبل بیشتر در مصارف منظور شده است. اما منابع حاصل از فروش دارایی‌های مالی بیشتر حاصل فروش سهام شرکت‌های دولتی، استفاده از حساب ذخیره ارزی و دریافت تسهیلات داخلی و خارجی است و مالکیت دارایی‌های مالی برای بازپرداخت دیون دولت از جمله بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تسویه دیون دولت به شرکت‌ها و سازمان‌ها استفاده می‌شود؛ از این‌رو واگذاری دارایی‌های مالی در لایحه بودجه سال 90 بالغ بر 388/5هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که در مقایسه با قانون بودجه سال1389 از رشدی معادل 77/8 درصد برخوردار است و از سوی دیگر تملک دارایی‌های مالی در سال90 بالغ بر 253هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که در مقایسه با قانون بودجه 1389 از رشدی معادل 94/5درصد برخوردار است. نکته مبهم اینجاست که در واگذاری دارایی‌های مالی، سهم منابع حاصل از موجودی حساب ذخیره ارزی نسبت به کل واگذاری دارایی‌های مالی از 9/9درصد در سال1389، به 30/7درصد در سال90 رسیده و از رشدی 450 درصدی نیز برخوردار است.
سفره بودجه و میهمانان دولت
مصارف بودجه عمومی دولت در سال90 نسبت به مصوب سال1389 معادل 39/2درصد افزایش را نشان می‌دهد و اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در سال90 نسبت به مصوب سال1389 به‌ترتیب معادل 21/5 ، 50/2 و 94/5 درصد افزایش یافته است؛ البته ترکیب اعتبارات هزینه‌ای بر حسب فصول، تغییر محسوسی کرده است، به‌طوری که سهم یارانه‌ها (صرف‌نظر از یارانه قیمت حامل‌های انرژی و واردات فراورده‌های نفتی) از 18 درصد در سال 1389 به 21/7 درصد در سال390 افزایش یافته است، ضمن اینکه سهم استفاده از کالاها و خدمات، کمک‌های بلاعوض و رفاه اجتماعی تغییر چندانی نکرده است، اما سهم جبران خــدمــات کــارکنــان از رقــم 31/1درصــد اعتبــارات هزینـــه‌ای در ســـال1389، بــه رقــم 28/5درصد در ســال90 کاهــش یافتــه است. از سوی دیگر سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مصارف بودجه عمومی دولت در سال90 معادل 26/9درصد است که این نسبت اگر چه معمولا هنگام تصویب بودجه بالاست، اما در چند سال اخیر سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای رقمی کمتر از 20درصد عملکرد داشته است. نکته قابل توجه دیگر این است که اعتبارات ردیف‌های متفرقه در سال90 (باسهم 28 درصد از مصارف عمومی) نسبت به سال1389 حدود 61 درصد افزایش یافته است که این امر با اصول بودجه‌ریزی و به‌ویژه بودجه‌ریزی عملیاتی (به‌عنوان یکی از تکالیف برنامه پنجم توسعه) و حقوق قوه مقننه در زمینه بررسی، تأیید و نظارت بر اعتبارات، مغایرت دارد.
بودجه عمرانی؛ رشد ناموزون
اعتبارات عمرانی لایحه بودجه سال90با اعتبار حدود 476هزار میلیارد ریال، در مقایسه با قانون بودجه سال 1389، حدود 50 درصد رشد یافته است که این میزان نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه سال 1389 برابر با 133 درصد است؛ به‌ویژه اینکه
43 درصد اعتبارات عمرانی در ردیف‌های متفرقه است که نسبت به سال قبل حدود 90 درصد رشد یافته است. نکته حائز اهمیت اینکه اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای طی دوره 1389-1376 به‌طور متوسط 73 درصد تحقق یافته است و با این وصف 182 طرح ملی جدید با اعتبار حدود 11 هزار میلیارد ریال در لایحه سال90 پیش‌بینی شده است. این در حالی است که در دوره 1389-1381 هزینه تأخیر در اتمام طرح‌های عمرانی، حداقل حدود 468هزار میلیارد ریال مازاد بر پیش‌بینی قوانین بودجه بوده است و هر طرح خاتمه یافته به‌طور متوسط به میزان 236درصد اعتبار مازاد بر پیش‌بینی اولیه اعتبار دریافت کرده است.
مالیات بر واردات محقق نمی‌شود
سهم بیش از 70 درصدی مالیات بر واردات در مالیات‌های غیرمستقیم در سال‌های1384 تا 1387، نشان‌دهنده نقش پررنگ این نوع مالیات در سال‌های گذشته بوده است؛ به‌گونه‌ای که در قوانین بودجه 88 و 89 سهم مالیات بر واردات در مالیات‌های غیرمستقیم به‌ترتیب 62/8 و 64/4درصد شده و در لایحه بودجه90 هم این میزان به 62/7درصد افزایش یافته است. یافته‌های پژوهشی این مرکز با یادآوری عدم‌تحقق درآمدهای مالیاتی در نتیجه غیرواقع‌بینانه بودن مالیات بر واردات در 5سال گذشته، تأکید دارد که نرخ افزایش 39/4درصدی مالیات بر درآمد در بودجه90 نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال89 براساس فرضیه‌هایی چون افزایش ارزش واردات در سال‌جاری، افزایش متوسط حقوق ورودی و افزایش نرخ ارز یا ترکیبی از این سه روش استوار است. از این‌رو افزایش سهم مالیات بر درآمد براساس فرضیه افزایش حجم واردات باعث خواهد شد تا در سال‌جاری بالغ بر 97 میلیارد دلار کالا وارد کشور شود که این مسئله با سیاست حمایت از تولید و جلوگیری از واردات بی‌رویه در تضاد خواهد بود.
مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به اینکه افزایش مالیات بر درآمد براساس سیاست افزایش حقوق ورودی کالاها و نرخ تعرفه‌هاست تأکید می‌کند که تحقق درآمد مالیات بر واردات در سال‌جاری نیازمند افزایش نرخ تعرفه واقعی از 10/8 درصد به
15/05 درصد است که در این صورت میانگین تعرفه‌ها از سال 1381 با اجرای قانون تجمیع عوارض تا‌کنون بالاتر خواهد رفت و اتخاذ این روش باعث رشد فزاینده تعرفه کالاهای مصرفی و تشدید قاچاق و در نتیجه کاهش درآمدهای دولت خواهد شد؛ چه اینکه افزایش نرخ تعرفه‌ها لزوما به معنای تحقق درآمدهای مالیات بر واردات نیست، چرا که مسیر ورود و خروج کالا تغییر می‌کند و از مسیر رسمی به مسیر قاچاق و اقتصاد زیرزمینی منتقل خواهد شد. ایراد کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس به افزایش صرف مالیات بر واردات تنها از محل افزایش نرخ ارز این است که هرچند افزایش نرخ ارز باعث افزایش عواید حاصل از تبدیل مالیات بر واردات به ریال می‌شود اما به‌دلیل رابطه معکوس نرخ ارز با واردات می‌تواند به کاهش حجم واردات و کاهش حقوق ورودی دولت بینجامد. از سوی دیگر افزایش نرخ ارز با توجه به‌وابستگی تولید کشور به واردات مواداولیه و واسطه‌ای باعث افزایش هزینه تولید و کاهش قدرت رقابت کالاهای داخلی خواهد شد؛ به‌ویژه اینکه افزایش نرخ ارز، تشدید نرخ تورم را به‌ویژه در زمان اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها به همراه خواهد داشت.
از جمله ایرادهای بازوی پژوهشی مجلس به بودجه 90 این است که احتمال عدم‌تحقق درآمد ناشی از مالیات جدی است و به همین دلیل پیشنهاد می‌کند تا کمیسیون‌های تخصصی مرتبط با موضوع و کمیسیون تلفیق بودجه استدلال‌های مسئولان تأمین‌کننده این بخش از منابع عمومی را مورد بررسی بیشتر قرار دهند و به‌منظور ایجاد اطمینان از قابل حصول بودن درآمدهای پیش‌بینی شده، از هرگونه افزایش میزان درآمد پرهیز کنند. این مرکز در گزارش خود یادآوری می‌کند که با‌توجه به نرخ 12/28درصدی رشد عملکرد درآمد مالیات بر واردات در سال1389 نسبت به سال قبل می‌توان عملکرد سال1389 را با همین نرخ افزایش داد و رقم 86/250میلیارد ریال را به‌عنوان پیش‌بینی واقع‌بینانه برای مالیات بر واردات سال1390 ارائه کرد. نتیجه اینکه پیش‌بینی غیرواقعی درآمدها و عدم‌تحقق آنها تنها به پیش‌بینی هزینه‌هایی در بودجه منجر می‌شود که منابع آن تأمین نخواهد شد و کسری بودجه و عدم‌شفافیت نظام بودجه‌ریزی را تشدید می‌کند.
نگاهی دیگر به شاخص‌های بودجه90
واقعیت این است که آنچه در یک ارزیابی کلی از وضعیت منابع و شاخص‌های مالی لایحه بودجه سال90 می‌توان عنوان کرد این است که انضباط مالی و بودجه‌ای دولت به مفهوم پیش‌بینی واقع‌بینانه از منابع و مصارف عمومی بودجه، نسبت به بودجه سال‌های گذشته به‌مراتب از وضعیت بهتری برخوردار نیست. به‌عنوان مثال رشد 98 درصدی مالیات بر شرکت‌های دولتی که به‌نظر می‌رسد با توجه به تأثیرات اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها از یک سو و رشد بالای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از سوی دیگر، از پیش‌برآورد، برخوردار بوده، بالطبع احتمال بروز کسری بودجه از این منظر در فرایند اجرای بودجه سال 1390، دور از انتظار نیست؛ به عبارت دیگر مشخص نیست که در سال90 چه نوآوری یا ارتقایی در عملکرد و بهره‌وری شرکت‌های دولتی قرار است اتفاق بیفتد که این میزان رشد در میزان مالیات‌های وصولی از آنها پیش‌بینی شده است.
درارتباط با برداشت از حساب ذخیره ارزی نیز باید اذعان کرد که با توجه به ساز و کار پیش‌بینی شده در قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر واریز 50 درصدی منابع حساب ذخیره ارزی در پایان هر سال به صندوق توسعه ملی از یک سو و کاهش سهم واریزی به حساب مذکور در مقایسه با سال‌های برنامه چهارم توسعه و همچنین در اولویت‌بودن ایفای تعهدات سال‌های گذشته حساب، به‌نظر نمی‌رسد منابع قابل توجهی در راستای اجرای انجام تعهدات لایحه سال90باقی بماند، این در حالی است که دولت عملا مجاز به پیش‌بینی تعهدات جدید از محل حساب ذخیره ارزی بنابر احکام قانون برنامه پنجم توسعه نیست، لذا با توجه به موارد یادشده به‌نظر می‌رسد که به جهت شفافیت بیشتر و اطمینان از اجرای منویات برنامه پنجم درخصوص توسعه و توازن مناطق نفت‌خیز و کمتر توسعه‌یافته، 2 درصد درآمدهای نفتی موضوع ماده (132) قانون برنامه، نه از محل حساب ذخیره ارزی، بلکه در قالب یک ردیف مجزا، ذیل درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و در قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای درج شود.
در ارتباط با هدایت عواید نفتی به سمت طرح‌های عمرانی نیز اگر چه رویکرد شاخص‌های مالی لایحه بودجه سال90در این ارتباط مثبت است، اما باید اذعان کرد که روند مذکور به فرض تخصیص کامل اعتبارات پیش‌بینی شده طرح‌های عمرانی است و با عدم‌تخصیص کامل اعتبارات در این حوزه، ویژگی متمایزی از این منظر بر لایحه بودجه متصور نیست.
