قوه مقننه جمهوری اسلامی ایران نهادی است که ریشه در آرای عمومی دارد (اصل 6 قانون اساسی) و طبق ضوابط اساسی مدون، سهم قابل توجهی از حاکمیت مردم در نظام سیاسی کشور را اعمال می‌کند. قوه مقننه حق خدادادی مردم و مظهر اراده عام ملت است که در آن سرنوشت اجتماعی و سیاسی مردم رقم می‌خورد (اصل 56).
اصول «حاکمیت مردم»، «حاکمیت قانون» و «مسئولیت حاکمان» زیر بنای قوای حاکم در یک نظام مردمی است که برای تأمین و تضمین آن، نظارت منطقی امری ضروری به‌شمار می‌رود. این نظارت می‌تواند در جلوه‌های تقنینی، سیاسی، اداری و قضایی براساس موازین مقرر در قانون اساسی اعمال شود. نظارت بر تشکیل قوه مقننه و نمایندگان مجلس در جمهوری اسلامی ایران به ترتیب زیر قابل بررسی و ارزیابی است:
نظارت بر انتخابات مجلس
انتخابات آزاد و منصفانه کمال مطلوبی است که لازمه آن آزادی بیان و مجادلات سیاسی در عرصه‌های محفلی و رسانه‌ای، آزادی احزاب و رقابت‌های سالم انتخاباتی و نهایتا برگزاری انتخابات براساس قانون و نظارت بی‌طرفانه بر درستی آن است.
در کشور ما قانونگذار اساسی، ضمن تأکید بر آزادی بیان (اصل 24)، آزادی احزاب (اصل26) و آزادی اجتماعات (اصل27)، نظارت بر انتخابات را برعهده شورای نگهبان قرار داده است (اصل 99). این شورا در مقام نظارت بر انتخابات، نقش تعیین‌کننده‌ای در تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان و امر انتخابات دارد. اقتضای چنین نظارتی بی‌طرفی کامل مقام ناظر است. بنابراین «منع وابستگی اعضای شورا به احزاب و گروه‌های سیاسی» شرط لازم برای انتخابات آزاد و منصفانه است. ماده3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی «نظارت استصوابی» شورای نگهبان بر انتخابات مجلس را مورد تأکید قرار داده است.
منظور از نظارت استصوابی در این خصوص این است که تمام امور انتخاباتی زیر‌نظر و با صلاحدید شورای نگهبان اعتبار می‌یابد. این صلاحدید یا مصلحت‌اندیشی می‌تواند ابتکار عمل شورا را تا آن حد بالا ببرد که آن‌که را صلاح بداند تأیید کند و آن‌که را صلاح نداند مورد تأیید قرار ندهد. هدف قانونگذار اساسی از نظارت شورای نگهبان این است که شورای نگهبان، به‌عنوان مقام ناظر بی‌طرف، نسبت به شرایط داوطلبان (اهلیت، تابعیت و عدم سوء‌پیشینه قضایی) و درستی انتخابات اظهار نظر کند و از به‌کارانداختن مصلحت‌اندیشی‌های سیاسی و حزبی احتراز کند. در این ارتباط گفتار ذیل از امام علی(ع) می‌تواند زینت‌بخش این نظارت بسیار اساسی و تعیین‌کننده باشد:
«اِن عَمَلَکَ لَیسَ بِطُعه و َ لکِنّه فی عُنُقِکَ اَمانَهٌ وَ اَنتَ مُستَرعی لِمَن فوقَکَ وَ لَیسَ لَکَ اَن تَفتاتَ فی رَعیّه»1
رسیدگی به اعتبارنامه نمایندگان
«پس از برگزاری انتخابات، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دوسوم مجموع نمایندگان رسمیت می‌یابد...». حضور نمایندگان در مجلس موکول به صدور اعتبارنامه آنان توسط فرمانداران و بخشداران است (ماده 98 قانون انتخابات).
اصل93 قانون اساسی به‌طور ضمنی نظارت بر اعتبارنامه نمایندگان را در آغاز تشکیل مجلس برعهده مجلس شورای اسلامی قرار داده که آیین‌نامه داخلی (مواد 26 تا 28 و 65 تا 74) مقررات اجرایی آن را بیان داشته است.
نظارت بر اعتبارنامه نمایندگان توسط مجلس، از آن جهت که نمایندگان، با اکثریت آرا صلاحیت یکدیگر را تأیید می‌کنند، جلوه مردمی به خود می‌گیرد و ظاهر جذابی پیدا می‌کند. اما از سوی دیگر، امری که دارای ماهیت قضایی است به یک نهاد سیاسی سپرده می‌شود. مقتضای قضاوت عدالت است، در حالی که در یک نهاد سیاسی همچون مجلس، پدیداری رقابت بین نمایندگان امری بسیار محتمل است که این چنین رقابتی مغایر عدالت به‌نظر می‌رسد. گاهی اتفاق می‌افتد که گروه اکثریت، با اتکاء به دارا بودن آرای اکثریت، حربه انتقامجویانه‌ای را علیه گروه رقیب خود به کار گیرد و آن را از صحنه سیاسی خارج سازد.
نظارت بر اعمال و رفتار نمایندگان
نمایندگان از آن جهت که امانت‌دار ملت در امور سیاسی و تقنینی هستند، مسئولیت سنگینی برعهده دارند. انتظارات مردم و منافع جامعه در معرض کردار و رفتار نمایندگان قرار می‌گیرد. کمترین ناتوانی، مسامحه، عدم‌دقت و توجه و نادیده گرفتن ارزش‌های اخلاقی، عقیدتی، حقوق و آزادی‌ها و انتظارات جامعه، ممکن است خسارات جبران‌ناپذیری را وارد سازد. بدین جهت، نظارت بر اعمال و رفتار نمایندگان امری منطقی به‌نظر می‌رسد. البته نمایندگان به‌عنوان امین جامعه، در آغاز کار نمایندگی، در جلسه علنی و در مقابل خداوند متعال و ملت، چنین سوگند یاد می‌کنند: «... ودیعه‌ای را که ملت به ما سپرده به‌عنوان امینی عادل پاسداری کنم و در انجام وظایف وکالت، امانت و تقوا را رعایت نمایم و همواره به استقلال و اعتلای کشور و حفظ حقوق ملت و خدمت به مردم پایبند باشم...»
مجلس شورای اسلامی اخیرا متنی را تحت عنوان «نظارت مجلس بر نمایندگان» به تصویب رسانده و برای تأیید راهی شورای نگهبان کرده است که با مدنظر قرار دادن آن، نظارت بر اعمال و رفتار نمایندگان در جلوه‌های ذیل قابل توجه است.
الف- نظارت اخلاقی:
محاسن اخلاقی در روابط اجتماعی و مکارم اخلاقی در رفتار انسانی انتظاری است که مردم از نمایندگان خود دارند. بر این اساس، نمایندگان در ایفای وظایف نمایندگی و در اعمال و رفتار و گفتار خود، متعهد و ملتزم به حفظ حیثیات مجلس و نمایندگان و انتظارات جامعه هستند. هر چند که نادیده گرفتن جلوه‌های اخلاقی، تا آنجا که حالت مجرمانه نداشته باشد، قانونا قابل مؤاخذه نیست اما با مد نظر قرار دادن فضای معنوی مجلس و در مواردی که نماینده‌ای رعایت تعهدات فوق را ننماید، مشمول مقررات انضباطی تذکر، اخطار، توبیخ و احضار خواهد شد (ماده 78 آیین‌نامه داخلی). نظارت اخلاقی در تبصره یک مصوبه مجلس تحت عنوان « منظور از موارد خلاف شئون نمایندگی،رفتار خلاف عرف مسلم نمایندگی است به نحوی که نوعا نمایندگان آن را خلاف شأن بدانند» مورد اشاره قرار گرفته است. در این خصوص، «هیأت نظارت» رسیدگی به تخلفات (ماده 1) ابتکار عمل صدور رأی مجازات نماینده متخلف در مراتب متعدد، از تذکر تا لغو اعتبارنامه (ماده4) را داراست. سپردن این اقتدار (به‌ویژه لغو اعتبارنامه) به هیأت مذکور در یک فضای سیاسی توأم با رفاقت، در کنار رقابت همراه با خصومت، می‌تواند بر خلاف اصل مصونیت نمایندگان و بی‌حرمتی نسبت به اصل انتخابات آزاد و منصفانه باشد.
ب- نظارت اداری:
نظم مجلس اقتضا می‌کند که نمایندگان در اوقات و ساعات مقرر در مجلس و جلسات آن حضور یابند. تأخیر حضور در جلسات بدون عذرموجه و خروج غیرموجه موجب توبیخ آنان خواهد شد (ماده 78 آیین‌نامه داخلی) و «به غیبت و تأخیر نمایندگان حقوقی تعلق نمی‌گیرد» (ماده89 آیین‌نامه داخلی). علاوه بر این «نماینده‌ای که بیش از 100ساعت متوالی یا 250ساعت غیرمتوالی از اوقات جلسات مجلس و کمیسیون را بدون عذر موجه در یک سال غیبت نماید، مستعفی شناخته خواهد شد» (ماده 88 آیین‌نامه داخلی مجلس). اتخاذ تصمیم نسبت به گزارش غیبت نمایندگان توسط هیأت نظارت، به شرط رعایت مواد مربوطه آیین‌نامه داخلی بلا اشکال به‌نظر می‌رسد.
ج- نظارت قضایی:
نمایندگان از نظر موقعیت شخصی، همانند سایر افراد جامعه، دارای حقوق و تکالیف یکسان هستند اما شغل نمایندگی آنها را در موقعیت خاص اجتماعی و متمایز از سایر افراد جامعه قرار می‌دهد و «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهارنظر نماید» (اصل84 قانون اساسی). این اظهار نظر‌ها ممکن است مقامات حاکم را به اعتراض و حتی تعرض بکشاند. برای مقابله با این فشار، اصل «مصونیت نمایندگان» در «مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رأی» و «تعقیب یا توقیف» آنان مورد تأکید قانونگذار اساسی قرار گرفته است (اصل 86 قانون اساسی). اما چنانچه نماینده‌ای در اظهارنظر مرتکب اعمال مجرمانه (فحاشی، هتک‌حرمت، افشای اسرار خصوصی افراد و غیره) و یا با سوء‌استفاده از موقعیت نمایندگی مرتکب هر جرمی شود، هیچ امتیازی نسبت به دیگران ندارد و از طرف نهادهای قضایی قابل تعقیب، محاکمه و مجازات خواهد بود. در مورد اتهامات وارد شده به نمایندگان از سوی هیأت نظارت، «کشف جرم و تعقیب و مجازات و تعزیر مجرمین جزو صلاحیت ذاتی قوه قضاییه است» (بند4 اصل 156). از سوی دیگر «اصل برائت است و هیچ‌کس از نظر قانونی مجرم شناخته نمی‌شود، مگر اینکه جرم او در دادگاه صالح ثابت گردد»
(اصل 37قانون اساسی). همچنین «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد» (اصل36 قانون اساسی). در این ارتباط، لغو اعتبارنامه (عزل نماینده) نوعی مجازات به شمار می‌رود که صرفا پس از صدور حکم مجازات، به‌عنوان «مجازات تبعی یا تکمیلی» قابل اجرا خواهد بود.
در غیر این صورت، سپردن ابتکار لغو اعتبارنامه به نمایندگان در فضای یادشده (رفاقت و رقابت) دور از منطق و انصاف به‌نظر می‌رسد.
* استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی
پاورقی:
1) بخشی از نامه مولای متقیان به اشعث‌بن قیس، فرماندار آذربایجان«مدیریت و حکمروایی برای تو طعمه نیست بلکه آن مسئولیت در گردن تو امانت است و کسی که از تو بالاتر است از تو خواسته که نگهبان آن باشی و وظیفه نداری که در کار مردم به میل و خواسته شخصی خود عمل کنی».
