بر این باور است که دولت آینده ایران برای مهار روند فزاینده هزینه‌های جاری خود باید یک دوره هفت تا هشت ساله ریاضت اقتصادی را به کشور تحمیل کند و این میراثی است که از دولت‌های نهم و دهم به آنها می‌رسد. او که روزگاری تأکید داشت باید مسافران اضافی قطار بودجه را پیاده کنیم، تأکید می‌کند در این سال‌ها نه‌تنها این مسافران پیاده نشده‌اند که بر تعداد مسافران بودجه‌خوار افزوده شده است. او با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت قبلی مخالف است و برای احیای دوباره آن اصرار و البته شروطی دارد و صراحتا اعلام می‌کند: اینکه دولتی بگوید مبنای قانون برنامه توسعه [ یا به گفته او برنامه عمرانی کشور] را قبول ندارد، نباید و نمی‌تواند بهانه‌ای برای برنامه‌گریزی دولت شود. او نسبت به ادعای مسئولان مبنی بر کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی نقد دارد و می‌افزاید: هنوز هم دولت برای دخل و خرجش بین 50تا 60درصد وابسته به نفت است. اینها دیدگاه‌های دکتر حسن سبحانی، اقتصاددان ایرانی است که تجربه نمایندگی مجلس شورای اسلامی را هم دارد و در زمان عضویت در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس بارها نسبت به نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور انتقادهای زیادی را مطرح کرد. او بر این باور است که مهم‌ترین تهدید یک دولت منضبط در آینده، گلایه‌های احتمالی مردمی است که باید ریاضت اقتصادی را برای اصلاح ساختارهای اقتصادی و بودجه‌ای کشور تحمل کنند. این گفت‌وگو را بخوانید.
- رفتار و عملکرد دولت‌های ایران پس از سال 1368 را نسبت به برنامه‌های توسعه چگونه ارزیابی می‌کنید؟ به‌نظر شما این دولت‌ها بیشتر رویکرد برنامه‌ریز داشته‌اند یا برنامه‌گریز؟
واقعیت این است که دولت‌ها هم برنامه‌ریز هستند و هم برنامه‌گریز. به لحاظ نظری، عقل متعارف اقتصادی و قوانین کشور حکم می‌کند که برنامه‌های عمرانی در افق پنج ساله داشته باشیم اما شرایطی بر مجموعه اقتصاد کشور حاکم است که تا حدودی برنامه‌گریزی دولت‌ها را توجیه می‌کند. البته درجه برنامه‌گریزی در برخی دولت‌ها بیشتر و در برخی دولت‌ها کمتر است.
- اشاره کردید به شرایط حاکم بر اقتصاد ایران که برنامه‌گریزی دولت‌ها را توجیه می‌کند. شفاف‌تر توضیح دهید که منظورتان چیست؟ آیا این توجیه‌ها قابل قبول و اجتناب‌ناپذیرند یا می‌شود در برابر برنامه‌گریزی دولت‌ها ایستاد؟
به‌طور کلی عوامل برنامه‌گریزی دولت‌ها را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد؛ یک دسته عوامل اجتناب‌پذیر و دسته دیگر عوامل اجتناب‌ناپذیر. منظور از عوامل اجتناب‌پذیر عواملی هستند که هنگام برنامه‌ریزی می‌شود شرایطی را فراهم کرد که در اجرای این برنامه‌ها دولت‌ها مجبور به برنامه‌گریزی نشوند. نگاهی به متون برنامه‌های عمرانی کشور نشان می‌دهد برنامه‌ریزان که شامل دولتمردان هم می‌شوند، مجموعه‌ای از آرمان‌ها، آرزوها و آمال خود را برای عمران کشور- تاکید می‌کنم که بیشتر نگاه برنامه‌ریزان و دولتمردان عمرانی است، هرچند به برنامه‌های توسعه معروف هستند و باید قبول کرد عمران با توسعه کشور متفاوت است- در ظرف‌های زمانی پنج‌ساله به‌عنوان برنامه می‌نویسند، بدون اینکه به محدودیت امکانات و منابع مالی، ظرفیت‌های فنی و مهندسی و امکانات و شرایط اقتصادی و انسانی لازم برای اجرای برنامه‌ها، به‌ویژه نسبت به محیط فرهنگی و سیاسی حاکم بر زمان اجرای برنامه توسعه توجه کافی داشته باشند. معمولا اینگونه برنامه‌ها که از مواد بسیاری هم برخوردارند، در زمان اجرا عملیاتی نمی‌شوند، در حالی که از همان ابتدا می‌شود از نگارش مواد یادشده پرهیز کرد تا دولت‌ها به برنامه‌گریزی متهم نشوند.
- می‌شود مصداقی‌تر به آسیب‌شناسی این نوع رویکرد در برنامه‌ریزی بپردازید؟
بله، به‌عنوان مثال، در موادی از قانون برنامه‌های پیشین، پیشنهاد شده که در زمان اجرای برنامه باید تمامی کلانشهرها و سواحل شمالی و جنوبی کشور با راه آهن سریع‌السیر و با مشارکت بخش خصوصی به هم متصل شوند. بدیهی است اجرای چنین حکم برنامه‌ای بدون سنجش امکانات و محدودیت‌ها شدنی نیست.
- اشاره کردید به اینکه برخی عوامل برنامه‌گریز بودن دولت‌ها اجتناب‌ناپذیرند. منظورتان چیست؟
در موارد بسیاری دیده می‌شود به‌رغم اینکه دولت سهم خود از پول نفت را برابر مصوبه قانونی برداشت کرده است اما افزایش درآمدهای نفتی دولت را وسوسه می‌کند که پول نفت بیشتری را هزینه کند؛ درنتیجه از طرق مختلف از مجلس مجوز برداشت می‌گیرد. اینها را شاید بتوان اجتناب‌ناپذیر دانست ولی با اندکی کلان‌نگری و انضباط بودجه‌ای می‌توان آثار این دست عوامل را مدیریت کرد البته میزان این عوامل اجتناب‌ناپذیر در برنامه‌گریزی دولت‌ها زیاد است.
- اما گذشته از این نگاه آسیب‌شناسانه شما، واقعیت این است که باتغییر دولت‌ها ما شاهد نادیده‌گرفتن احکام برنامه‌ها هستیم و به راحتی عنوان می‌شود که دولت این قانون مصوب در مجلس و پیشنهادشده از سوی دولت قبلی را قبول ندارد چرا که رئیسجمهور حق خود می‌داند براساس شعارها و وعده‌هایش عمل کند و خود را ملزم به برنامه دولت قبلی نمی‌داند. ایراد کار چیست؟ آیا این رفتار یک برنامه‌گریزی است یا حق هر دولتی است که براساس آرمان‌ها و برنامه‌های خود امور کشور را پیش ببرد؟
ببینید، حقوق برنامه‌ریزی و سیاسی در کشور درحال توسعه‌ای مثل ایران ایجاب می‌کند که دولت‌ها به قوانین مصوب بالادستی احترام بگذارند و در مسیر اجرای آن گام بردارند و حداکثر سهم اندکی برای ایفا و اجرای برنامه‌ها و وعده‌های دوران انتخابات برای تغییر قوانین بالادستی قائل باشند. مهم این است که این سهم اندک برای تغییر و اصلاح قوانین از طریق ارائه لایحه به مجلس و تصویب آن می‌توان ایفا کرد. اما مشکل این است که عمدتا قانون موجود و جاری کشور بدون اینکه قانونگذار آن را نقض کرده باشد به کنار گذاشته می‌شود و به جای آن برخی منویات و علایق یک دولت که جنبه قانونی هم پیدا نکرده است، عملیاتی می‌شود. من معتقدم این مسئله غیرممکن نیست که برنامه یک دولتی را دولت بعد اجرایی کند و امکان تصحیح قانون همیشه وجود دارد.
- فکر نمی‌کنید بهتر است قوانین برنامه توسط دولتی اجرا شود که خودش آن را پیشنهاد داده تا دیگر با تغییر دولت‌ها شاهد برنامه‌گریزی دولت‌ها نباشیم؟
اگر بخواهیم به این استدلال عمل کنیم باید نهادهای دیگر تصمیم‌ساز هم مشمول تغییرات دولت‌ها شوند و مجلس و دولت باهم تغییر و برنامه را مصوب کنند تا با تغییر دولت‌ها و مجالس برنامه‌ها بلاتکلیف نمانند. با فرض قبول مزایای چنین تغییری در ساختارهای نهادهای تصمیم‌ساز نباید این بهانه را دست دولت‌ها داد که چون دیگران قانون برنامه را تصویب کرده‌اند پس ما نمی‌توانیم آن را اجرا کنیم چرا که مفاد برنامه‌ها در دولت‌های قبل و بعد مشترک هستند و دولت‌ها نباید دنبال بهانه و توجیه برای برنامه‌گریزی باشند.
- یکی از چالش‌برانگیزترین مباحث در نظام برنامه‌ریزی کشور به تغییر در نظام و ساختار و مدیریت برنامه‌ریزی کشور برمی‌گردد که شاهد انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بودیم و معاونت جدید به جای آن متولد شد. آیا این تغییر ساختار به برنامه‌ریزی و برنامه‌پذیری نزد دولت‌ها کمک کرد یا نه؟
یکی از کارکردهای مهم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا هر نهادی با همین رسالت، تلاش کارشناسانه برای تخصیص بهینه منابع کشور است. حالا ممکن است کسانی ادعا کنند که این کارکرد در مقام عمل و در چارچوب نظام قبلی، نمره 100 نمی‌گرفته است و کاستی‌هایی داشته. همه کارشناسان اقتصادی و برنامه‌ریزی به این کاستی‌ها هم اشاره کرده باشند؛ اما منحل کردن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به معنای متلاشی کردن مجموعه‌ای از نظام کارشناسی کشور بود که پیش از این امکان داشت نمره 70 از 100 را کسب کند. اما وجود این سازمان در فهم پدیده‌ها، تخصیص منابع و انتخاب پروژه‌ها و البته نظارت بر اجرای این برنامه‌ها و پروژه‌ها بسیار مؤثر بود. البته معتقد نیستم که این سازمان به کلی منحل شده است بلکه به لحاظ سازمانی شرایطی پیدا کرده که تخصیص منابع بدون مقاومت بدنه کارشناسی این نهاد انجام بگیرد حالا اسمش را گذاشته‌اند معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری.
- یعنی می‌خواهید بگویید دست دولت‌ها و دستگاه‌های اجرایی را بازتر گذاشته و دیگر مقاومتی از سوی بدنه کارشناسی صورت نمی‌گیرد؟
درست است. این تغییر در ساختار نظام برنامه‌ریزی نظر بدنه کارشناسی برای تخصیص بهینه منابع را بسیار کاهش داده است که اثرات منفی این تغییر ساختار را در سال‌های اخیر مشاهده کرده‌ایم.
- احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را در شرایط فعلی تا چه میزان ضروری می‌بینید؟
من کشور را نیازمند یک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کارآمد می‌بینم و همیشه مخالف انحلال این سازمان بوده و هستم؛ البته نه به این معنا که با گذشت نزدیک به هشت‌سال از انحلال، با احیای سازمان قبلی به وضعیت سابق برگردیم بلکه یک اتاق فکر باید تشکیل شود تا اصل ضرورت احیای این سازمان را هدف قرار دهد و با توجه به تغییرات کشور و جهان در این سال‌ها، نهاد جدیدی را تاسیس کنند که همه مزایای سازمان قبلی را داشته باشد و متناسب با پیشرفت‌های جدید در نظام برنامه‌ریزی در جهان، کاستی‌های احتمالی را هم نداشته باشد.
- یکی از شعارهای دولت‌های نهم و دهم این است که توانسته‌اند وابستگی درآمدی دولت به درآمدهای نفتی را در این سال‌ها کم کنند. آیا واقعا وابستگی بودجه‌ای دولت به نفت در حال حاضر کمتر شده است؟
یک نکته مهم را نباید فراموش کرد و آن اینکه در سال 1391 که مشکلاتی در فروش نفت خام ایران به واسطه تحریم‌ها و شرایط اضطراری کشور ایجاد شده، نمی‌شود از کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی سخن گفت و به مقایسه آمار و ارقام نسبت به سال‌های قبل پرداخت. این مقایسه وقتی قابل دفاع است که شرایط عادی باشد و میزان برداشت از درآمدهای نفتی نه به واسطه برخی تنگناها و اضطرارها که در شرایط عادی صورت گیرد. باید منتظر عملکرد بودجه سال90 بود و سپس به مقایسه آن با سال‌های قبل در یک بازه زمانی پرداخت تا مشخص شود که دولت وابستگی‌اش به نفت را کم کرده یا نه؟
- درگزارش معاونت برنامه‌ریزی و نظارت‌راهبردی رئیسجمهور ناظر به عملکرد دولت در فاصله سال‌های 84 تا 89 تاکید شده که این کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی تا اندازه‌ای تابع تغییر در سرفصل درآمدها و منابع بودجه‌ای بوده، به نحوی که مالیات و سود عملکرد شرکت ملی نفت و برداشت‌ها از حساب ذخیره ارزی که دارای ماهیت کاملا نفتی است به‌عنوان منابع غیرنفتی قلمداد شده است. شما چه ارزیابی‌ای دارید؟
بدیهی است که مالیات و سود عملکرد شرکت ملی نفت و برداشت از حساب ذخیره ارزی دارای ماهیت غیرنفتی نیست و همه محاسبات کارشناسی نشان می‌دهد که دست‌کم 55 تا 60 درصد وابستگی بودجه دولت به نفت است.
- یکی از شروط و اهداف بنیادین برنامه چهارم توسعه، ثبات در سیاست‌های ارزی، مالی و پولی کشور بود که به نوعی در برنامه پنجم هم بر این مسئله تاکید شده است. ارزیابی‌تان از عملکرد دولت چیست و فکر می‌کنید عدم‌ثبات در سیاست‌های کلان اقتصادی در زمان اجرای برنامه چهارم ناشی از چه مسائل و چالش‌هایی بوده است؟
واقعیت این است که در تمامی این سال‌ها قیمت جهانی نفت بالا بود و درآمدهای ارزی دولت بسیار فراتر از میزانی بود که در قوانین بودجه کشور مصوب شده بود، به نحوی که مبالغی برای حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی همواره باقی می‌ماند. از سوی دیگر رشد محصولات پتروشیمی هم موجب شد تا شرکت‌های دولتی از ارزهای صادراتی خوبی برخوردار شوند. بنابراین در زمان اجرای برنامه چهارم، کشور با عرضه منابع مناسب ارزی مواجه بود. اما میل دولت به تحصیل بیشتر درآمد ریالی از منابع ارزی با وجود محدودیت‌های قانونی باعث شد که به صورت مستقیم و غیرمستقیم در مقاطعی از زمان، دولت بازار ارز را با نیت درآمد ریالی بیشتر متلاطم کند. بخشی از این روش‌های مستقیم را می‌توان در نوسان اخیر بازار ارز مشاهده کرد؛ برای اینکه به مرکز مبادلات ارزی و نرخ جدیدی از ارز رسمیت ببخشند. به‌طور غیرمستقیم هم تحصیل درآمد ریالی از ارز در جریان هدفمندی یارانه‌ها رخ داد که به فضای سرمایه‌گذاری کشور ضرر زد و به نفع تقاضا به تلاطم در بازار ارز و سکه و طلا دامن زد. به همین دلیل معتقد هستم که بیشتر بی‌انضباطی پولی و عدم درک خسارت‌های ناشی از تغییر در سیاست‌های پولی از سوی مقامات پولی و دولت عامل گرفتاری‌های اخیر بوده و هست.
- شما همواره منتقد افزایش حجم منابع ناشی از واگذاری دارایی‌های مالی نظیر اوراق مشارکت و... در بودجه‌های کشور بوده‌اید و گزارش اخیر معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی هم تایید می‌کند که میزان وابستگی دولت به این منابع بیش از اهداف اولیه در برنامه چهارم شده است. شما می‌گویید این میزان اتکا به معنای استقراض است که برای دولت‌های بعدی باقی می‌ماند؛ استدلالتان چیست؟
به‌نظرم برای رهایی از این وضعیت و کاهش وابستگی بودجه‌ای دولت به روش‌های استقراضی برای آینده این است که دولت آینده ریاضت اقتصادی هفت تا هشت‌ساله را بر بودجه‌های خود تحمیل و فشارهای ناشی از این تصمیم خطیر را تقبل کند.
- آیا این پیامد رفتار دولت فعلی است که باید دولت آینده زیان‌آن را بپردازد یا یک راهکار محسوب می‌شود؟
این یک راهکار مبتنی بر پیامدهای رفتار و عملکرد دولت در یک دهه گذشته است؛ به این معنا که کاری که در یک دهه گذشته انجام شده است شرایط استقراضی را برای نسل آینده ایجاد کرده که باید این قرض‌ها را بپردازد و راهکاری سراغ ندارم مگر اینکه پوشش افزایش هزینه‌های دولت از محل روش‌های استقراضی نظیر واگذاری دارایی‌های مالی با یک سیاست ریاضت اقتصادی برطرف شود و درمان این درد تنها با کاهش هزینه‌های دولت‌های آینده شدنی است.
- یکی از دغدغه‌های شما در زمان حضور در ادوار مختلف مجلس این بود که باید مسافران اضافی را از قطار بودجه کشور پیاده کنیم تا هزینه‌ها کاهش یابد. آیا کارنامه عملکرد دولت‌های نهم و دهم باعث شده تا تعداد این مسافران کاهش یابد؟
نه تنها این اتفاق نیفتاده بلکه تعداد مسافران و مستاجران بودجه کشور بیشتر هم شده است. تامل در اسناد بودجه کشور در این سال‌ها نشان می‌دهد که قطار بودجه، سرنشینان و مسافران جدید هم پیدا کرده است و اگر دولت آینده بخواهد هزینه‌هایش را کم کند باید مسافران اضافه قطار بودجه را پیاده کند.
- یکی از اهداف برنامه چهارم، رشد نقدینگی متناسب با رشد تولید ناخالص داخلی بود اما میزان نقدینگی به‌طور خیره‌کننده‌ای در دولت‌های نهم و دهم به واسطه رشد درآمدهای نفتی و تبدیل آن به ریال افزایش یافت. چرا؟ آیا اقتصاد ایران توان جذب این میزان نقدینگی( از حدود 92 هزار میلیارد تومان به بیش‌از 350 هزار میلیارد تومان)را نداشت؟
فکر می‌کنم اگر این تزریق نقدینگی به شکل بهینه و درست صورت می‌گرفت و پول‌ها به جاهایی سرازیر می‌شد که به رشد اقتصادی کمک کند، اقتصاد ایران قدرت جذب را داشت. مشکل این است که از یک طرف از مازاد نقدینگی می‌نالیم و از طرف دیگر برخی واحدهای اقتصادی تشنه نقدینگی هستند. واقعیت این است که نقدینگی لازم برای اقتصاد کشور به عدالت توزیع نشده است و نباید صرف افزایش نقدینگی را نقد کنیم چراکه مسئله این است که نقدینگی در جای خود هزینه نشده و سرگردان است و اثرات تخریبی نقدینگی هم ناشی از درست و بهینه مدیریت نکردن آن است.
- یکی از پارامترهای تعیین‌کننده و اثربخش در رشد اقتصادی به بهبود نرخ بهره‌وری برمی‌گردد. دولت‌ها همواره شعار بهره‌وری می‌دهند ولی نرخ بهره‌وری همچنان پایین است؛ حتی کمتر از کشورهای منطقه؟ چرا بهره‌وری در اقتصاد ایران همیشه حاشیه‌نشین است؟ آیا تقصیر دولت‌هاست که بهره‌وری را در اقتصاد ایران چون کیمیای دست‌نیافتنی کرده است؟
بهره‌وری مسئله پیچیده‌ای است که نباید بیش ازحد پای دولت‌ها را به میان کشید چرا که عوامل دیگری در ارتقای بهره‌وری در کنار دولت نقش دارند.
- مثلا چه عواملی؟
از نظر من بهره‌وری بیشتر یک مسئله ذهنی و فرهنگی است و بین‌نسلی. برای رسیدن به نرخ مطلوب بهره‌وری نیاز به ممارست یک نسل داریم. بهره‌وری به معنای خوب کارکردن است نه کار خوب‌کردن؛ به این معنا که کار خوب را باید خوب انجام دهیم و یاد بگیریم که از امکانات و منابع کشور بهتر از گذشته استفاده کنیم. دشواری‌های نظام بهره‌وری عمدتا به نظام فرهنگی، تربیتی و آموزشی کشور، آموزه‌های دینی و نظام انگیزشی در پاداش دادن و تنبیه کردن و... بر می‌گردد. البته نمی‌توان نقش تکنولوژی و تحقیق و توسعه و کاربردی کردن نتایج و یافته‌های پژوهش‌ها و فناوری‌ها را در سطوح مختلف و فعالیت‌های گوناگون دست‌کم گرفت. انصافا هرچند نقش دولت‌ها در بهره‌وری برجسته است اما بخش‌خصوصی و نظام آموزشی و پژوهشی کشور هم باید نسبت به وظایف خود آگاه باشند چرا که بهره‌وری یک امر فرابخشی و همه‌جانبه است و همه باید یاد بگیریم که خوب کار کنیم.
- فکر می‌کنید در سال‌های آینده با توجه به میراثی که از این دولت باقی خواهد ماند، اقتصاد ایران با چه دشواری‌ها و چالش‌های داخلی‌ای مواجه خواهدشد و دولت بعدی باید با چه مشکلاتی مواجه شود؟
مهم‌ترین تهدید یک دولت منضبط در آینده،گلایه‌های احتمالی مردمی است که باید ریاضت اقتصادی را برای اصلاح ساختارهای اقتصادی و بودجه‌ای کشور تحمل کنند. از سوی دیگر افت کیفیت خدمات دولتی و مشکلات ناشی از نظام بوروکراسی کشور و به تعویق‌افتادن اجرای طرح‌های عمرانی فراوان شروع شده در این دولت، برای دولت سالم بعدی دشواری‌های خاصی را به ارمغان خواهد آورد. البته نمی‌خواهم به دلایلی از کلمه جراحی اقتصادی استفاده کنم اما دولت بعدی برای اصلاح این فرایند و کاهش هزینه‌های خود باید به نحوی عمل کند که مردم همراه باشند و توجیه شوند.
- با درنظر گرفتن همه شرایط و شاخص‌ها به‌طور شفاف پاسخ دهید که در این سال‌ها به اهداف سند چشم انداز نزدیک شده‌ایم یا...؟
بعید می‌دانم در این سال‌ها به اهداف سند چشم‌انداز نزدیک شده باشیم.
