بحث در این مقاله صرفاً به‌خود پهنه آبی دریای خزر مربوط میشود. مفهوم رژیم حقوقی در این بحث عبارت است از اصول و قواعد حاکم بر فعالیت‌های مربوط به دریای خزر و همچنین حقوق و تکالیف کشورهای ساحلی و فراساحلی در رابطه با دریای خزر. وقتی بحث از رژیم حقوقی میشود باید ببینیم این اصول و قواعد و یا حقوق و تکالیفی که از آن صحبت میشود منبعث از چه منابعی است.
در بحث حقوق بین‌الملل معمولاً به منابعی اشاره میشود که در حقوق بین‌المللی مطرح است و در ماده38دیوان بین‌المللی دادگستری ذکر شده که منابع اصلی عبارتند از:
معاهدات بین‌المللی
عرف بین‌المللی
اصول کلی حقوق
رویه قضایی
زمانی که از حقوق قراردادی بحث می‌کنیم می‌بینیم نخستین قراردادی که در آن از دریای خزر یاد شده به سال 1723برمی‌گردد؛ زمانی که دولت ایران در ضعف قرار دارد و یک سال قبل از آن یعنی 1722شاهد حمله محمود افغان به اصفهان هستیم و حکومت مرکزی ایران اقتدار لازم را ندارد. روس‌ها در این مقطع قدرت یافته و پیشروی خودشان را به سمت جنوب آغاز کرده‌اند و بریتانیا نیز نگران نفوذ روسیه به هندوستان است.
همه اینها در آن مقطع منجر به معاهده‌ای میشود که در آن دولت روسیه بقای سلطنت در خاندان صفویه یعنی شاه طهماسب دوم را تضمین می‌کند و در مقابل دولت ایران متصرفات روسیه را که در مناطق شمالی و شمال‌غربی خزر شروع به پیشروی کرده بود تا سواحل کنونی ایران در خزر متعلق به روسیه قلمداد می‌کند. البته بعداً حوادثی رخ می‌دهد که ازجمله آنها در سال1732 با قدرت گرفتن نادرشاه مجددا موافقتنامه دیگری منعقد میشود و این وضعیت به حالت سابق برمی‌گردد و مناطقی که در حاشیه خزر روسیه متصرف شده بود مجدداً به ایران بازگردانده می‌شوند.
اوایل قرن نوزدهم مصادف است با جنگ‌های ایران و روسیه، بنای جنگ‌ها نیز از گرجستان آغاز میشود. زمانی که حاکم گرجستان نافرمانی می‌کند و حکومت مرکزی ایران وی را سرکوب می‌کند. گرجستان تحت‌الحمایه روسیه در‌می‌آید و رقابت‌هایی که بین ایران و روسیه بود منجر به جنگ‌های ایران و روسیه میشود. در نهایت در سال1813 بار دیگر شاهد شکل‌گیری یک قراردادی هستیم که در آن به صراحت به بحث دریای خزر پرداخته میشود. در این معاهده که به نام معاهده گلستان شهرت یافته حق داشتن بحریه نظامی یا به‌عبارت امروزی نیروی دریایی از ایران سلب میشود و در قرارداد ترکمانچای مجددا این موضوع مورد تأکید قرار می‌گیرد.
معاهدات دیگری که اشاره به دریای خزر دارند شامل معاهده سال1921 است. سال 1921همزمان است با وقوع انقلاب روسیه و دولت انقلابی این کشور با مشکلاتی نظیر عدم‌شناسایی از سوی کشورهای اروپایی و غرب و همچنین نگرانی از فعالیت‌های نیروهای مخالف مواجه است. در این سال شاهد عقد قراردادی میان روسیه و کشورهای همسایه ازجمله ایران و ترکیه هستیم. روس‌ها با ترکیه معاهده معروف کالس را منعقد می‌کنند و با ایران معاهده 26فوریه 1921 را که مواد مختلفی دارد ولی در چهار فصل به بحث خزر می‌پردازد.
مهم‌ترین فصول این است که حقوقی که از ایران در خزر در نتیجه معاهدات استعماری قبلی ضایع شده مانند حق داشتن بحریه نظامی که سلب شده بود به موجب این قرارداد به ایران باز می‌گردد.همچنین در مواد دیگر نیز اشاره شده است به موضوعات مرتبط با دریای خزر که کاملاً به تبع روسیه است؛ ازجمله فصل 14 که در آن دولت روسیه از ایران می‌خواهد که همانند گذشته امتیاز اجاره شیلات غرب خزر در سواحل ایران که در دست روس‌ها بوده در اختیار آنها بماند. اصول پنج و شش معاهده دربر‌گیرنده حق روسیه برای وارد کردن نیرو به خاک ایران به‌منظور سرکوب کردن مخالفین است درصورتی که این‌کار از دولت مرکزی ایران خواسته شود و ایران انجام ندهد. در نتیجه همین دو اصل است که در دو جنگ جهانی اول و دوم ایران توسط روسیه اشغال میشود.
بنابراین قرارداد 1921 که به آن استناد میشود خیلی به نفع ایران نیست و به همین دلیل است که در دوره گذشته در زمان پهلوی، حاکمیت وقت اعلام کرده بود که این اصول به‌دلیل آنکه پیش از تنظیم منشور ملل متحد منعقد شده و در منشور توسل به زور براساس ماده 52منع شده بود و در ماده 103 نیز برتری منشور بر سایر معاهدات مورد تأکید قرار گرفته است این اصول را فاقد موضوعیت می‌داند. پس از انقلاب نیز شورای انقلاب در اعلامیه‌ای که صادر کرد خواستار ابطال این دو فصل شد که به دولت شوروی نیز انعکاس یافت.
در حقوق قراردادی همچنین شاهد معاهداتی میان ایران و شوروی هستیم که ازجمله آنها می‌توان به قرارداد 25ساله شیلاتی 1920 و معاهده پستی و معاهده 1935 دریانوردی و کشتیرانی، معاهده 1940 تجارت و دریانوردی، معاهده 1964 موافقتنامه هوایی، پروتکل 1967 تعیین منطقه اطلاعات پروازی که متأسفانه در آن یک خط مستقیم از آستارا به حسینقلی رسم شده است و آن را مبنای خط FIR قرار می‌دهند و به‌عنوان مرز در دریای خزر از آن استفاده می‌کنند.
به‌طور خلاصه در بحث معاهدات مهم‌ترین قراردادهای موجود قرارداد 1921 است و پس از آن قرارداد 1940که در آن بحث آزادی کشتیرانی برای طرفین (که شامل ایران و شوروی میشود) مطرح شده است و نیز محدوده 10مایلی انحصاری ماهیگیری برای دو طرف درنظر گرفته شده است و مفهوم آن این است که کشورهای ساحلی (ایران و شوروی) در آن 10مایل می‌توانستند ماهیگیری انحصاری داشته باشند و باقی دریا برای فعالیت‌های ماهیگیری مشترک محسوب می‌شده و ماهیگیری در آن برای طرفین آزاد بود.
استناد به عرفی که نیست
کشورهای دیگر خزر در چند سال گذشته که بحث رژیم حقوقی به‌عنوان یکی از موضوعات مهم مطرح شده بحث عرف یا رویه یا روال شکل یافته در دریای خزر را مطرح می‌کنند و عنوان می‌کنند که در دریای خزر عملکرد دو کشور ساحلی ایران و شوروی به‌گونه‌ای بوده که موجب ایجاد عرف شده است و عرف نیز یکی از منابع حقوق بین‌الملل محسوب میشود و لذا ما نمی‌توانیم از این عرف بگذریم.
عرفی که از دیدگاه آنها شکل گرفته این است که عنوان میشود در سال1934 وزارت کشور شوروی خواستار تعیین خط مرزی میشود. خطی که از آستارا مرزهای ایران و شوروی در غرب خزر به خلیج حسینقلی در شرق خزر کشیده میشود و در سال 1935دولت شوروی یک بخشنامه‌ای صادر می‌کند و نیروهای مرزی خودش را مأمور مرزبانی از این خط می‌کند و کشتی‌های ایرانی حق نداشتند بدون اجازه شوروی از این خط عبور کنند.
همچنین در سال1925 شوروی در منطقه بی‌بی هیبت با خشک کردن بخشی از بستر دریا شروع به فعالیت‌های نفتی می‌کند و نهایتاً در سال1949در منطقه‌ای که روبه‌روی شهر باکو قرار دارد شروع به استخراج نفت از عمق دریا می‌کند که نخستین اکتشاف و بهره‌برداری نفتی در عمق دریا در جهان محسوب میشود.
به علاوه در سال 1970 وزارت نفت شوروی محدوده بالای خط مرزی‌ای که خودش تعیین کرده بود را میان چهار جمهوری خودش (با استفاده از شیوه خط میانی) تقسیم می‌کند و فعالیت‌های نفتی در دریای خزر براساس این تقسیم‌بندی صورت می‌گرفته. لذا مدعی هستند که چنین عرفی در خزر ایجاد شده است. ضمن اینکه در بحث ماهیگیری و کشتیرانی نیز عنوان می‌کنند که ایران حداقل در ماورای این خط هیچ‌گونه فعالیتی نداشته و معتقد هستند که براساس تعریفی که در حقوق بین‌الملل وجود دارد اگر یک عملی تکرار شود و موافقت کشورها به‌صورت صریح یا تلویحی دال بر آن عمل اظهار شده باشد می‌تواند مبنای یک حق باشد.
پاسخ به یک ادعا
پاسخی که از سوی ایران به این ادعاها داده‌شده این است که براساس تعریف عرف در حقوق بین‌الملل که دارای یک عنصر مادی است که شامل تکرار عمل میشود و یک عنصر معنوی که بحث پذیرش است اگر عنصر مادی یعنی تکرار عمل را نیز بپذیریم باز عنصر معنوی و پذیرش آن دارای ایراد است چرا که اگر اعتراضی از سوی کشور ایران صورت نگرفته مفهوم آن پذیرش نبوده بلکه شرایط و مقتضیات آن دوره این امکان را به ایران نمی‌داده زیرا ایران با یک ابرقدرت مواجه بوده و به‌راحتی و صراحت نمی‌توانسته اعتراض خود را مطرح کند.
بحث دیگر این است که براساس معاهداتی که عنوان شد هیچ مرزبندی‌ای در دریای خزر صورت نگرفته است و مرزبندی یکجانبه‌ای که عنوان میشود یک بخشنامه داخلی بوده و بحث مرز موضوعی نیست که بتوان آن را یکجانبه تعیین کرد. بنابراین اینکه عنوان میشود در دریای خزر مرزی وجود دارد پذیرفتنی نیست.
چه بسا اگر قرار بود مرزی تعیین شود باید در همان سال‌ها ترسیم می‌شد چرا که ما در سال1957 شاهد انعقاد موافقتنامه انتظامات مرزی بین ایران و شوروی هستیم و دو کشور مرزهای خودشان را از منطقه آستارا تا مرز دو کشور در ترکیه و همچنین از خلیج حسینقلی تا مرز دو کشور با افغانستان مشخص کردند و میله‌های علائم مرزی مشخص میشود. کمیسیون مرزی که تا زمان فروپاشی شوروی فعالیت داشته مأمور همین موضوعات بوده اما هیچ‌گاه به دریای خزر نپرداختند و این موضوع نشان‌دهنده این است که اراده‌ای برای تقسیم دریای خزر میان ایران و شوروی وجود نداشته است.
آینده مذاکرات خزر
اما اگر فرض را بر این بگذاریم که هیچ مرزبندی‌ای وجود نداشته است آیا مفهوم آن این است که تا ابد مرزبندی وجود نخواهدداشت؟ و اگر دو کشور تصمیم به مرزبندی نداشتند آیا الان نمی‌شود مرزبندی کرد؟ اینها بحث‌هایی است که در 20سال گذشته و به‌ویژه در 15سال گذشته که گروه کاری ویژه تدوین کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر تشکیل شده موضوع اصلی مباحث بوده است و در سطوح مختلف کشورهای ساحلی نیز این بحث‌ها بارها مورد تکرار قرار گرفته اما هنوز به یک توافق جامعی درخصوص رژیم حقوقی دریای خزر منجر نشده است.
اگر از منظر مباحث حل و فصل اختلافات بین‌المللی به این موضوع بنگریم هنوز کشورها در مرحله مذاکره هستند. در این مرحله شیوه‌های مختلفی برای حل و فصل اختلافات بین‌المللی وجود دارد که عبارتند از: شیوه‌های سیاسی، حقوقی، قضایی و شبه‌قضایی.
اما در صحنه عمل با واقعیت‌های دیگری مواجه هستیم مثل اینکه کشورهای ساحلی در رابطه با سطح دریا معتقد هستند که هیچ مرزی وجود ندارد و هیچ مرزبندی‌ای هم در سال‌های گذشته صورت نگرفته و کشتیرانی آزاد در حال انجام است و گرچه در روند مذاکرات بخش‌هایی از مباحث مربوط به رژیم حقوقی مورد توافق است اما هنوز منجر به انعقاد قراردادی نشده. در عین حال کشورهای ساحلی با عملکرد خودشان در حال شکل دادن رویه‌ای هستند که بعدها می‌تواند مورد استفاده قرار بگیرد و آن این است که در مناطقی که مورد ادعا و اختلاف نیست فعالیت دارند و فعالیت‌ها در مناطق مورد اختلاف متوقف شده است. به‌عبارت دیگر کشورها به‌صورت تلویحی حقوق همدیگر را برای فعالیت در مناطقی که مورد اختلاف نیست به رسمیت شناخته‌اند و در منطقه‌ای هم که ایران به‌عنوان منطقه‌ای که حق خودش می‌داند اعلام کرده است هیچ فعالیتی صورت نمی‌گیرد.
