منطقه خزر یکی از مهم‌ترین قسمت‌های جهان از نظر راهبردی است و همین امر باعث شد تا این منطقه همواره توجه قدرت‌های منطقهای و ابرقدرتهای جهانی باشد؛ منابع نفتی این منطقه بر اهمیت ژئوپولیتیک آن افزوده و آن را کانون توجه فعالیت‌های برتر دیپلماتیک و اقتصادی قرار داده است، به‌ویژه آنکه پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، به جای 2 کشور، 5 کشور ساحلی در کناره این دریاچه قرار گرفتند و موضوع تعیین سهم هریک از آنها از منابع آن به یکی از موضوعات اصلی مورد توجه کشورهای مذکور قرار گرفت.
موضوع تعیین رژیم حقوقی دریای خزر همواره به‌عنوان نقطه تمرکز نشست مقامات کشورهای ساحلی این دریا مطرح بوده و بدیهی است که در اجلاس آتی سران کشورهای یاد شده به‌عنوان دومین نشست سران کشورهای ساحلی دریای خزر که قرار است 24 مهرماه در تهران برگزار شود، این بحث در کانون توجه قرار دارد و رؤسای جمهور این کشورها به‌دنبال ضابطه‌مند کردن سازوکار بهره‌برداری از منافع این دریا هستند، به‌ویژه آنکه کارشناسان کشورهای ساحلی، سال‌هاست که برای تدوین یک رژیم حقوقی که مورد توافق همه کشورهای منطقه باشد، در حال تلاش هستند و این احتمال وجود دارد که تلاش آنها در اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در تهران به ثمر برسد، خواسته‌ای که در نخستین نشست سران خزر در اردیبهشت‌‌ماه 81 در ترکمنستان محقق نشد.
با همکاری فعال و مشارکت کشورهای ساحلی دریای خزر، این دریا در آینده نزدیک به نحو چشمگیری به‌عنوان صادرکننده عمده نفت خام به بازارهای انرژی جهانی مطرح خواهد شد، اما این امر خود وابسته به تعیین رژیم حقوقی آن است، زیرا اختلاف در مورد رژیم حقوقی دریای خزر عامل پیچیده‌ای در توسعه و گسترش منابع این دریا بوده است و در نتیجه منابع آن به خوبی و به‌طور منطقی مورد بهره‌برداری قرار نمی‌گیرند.
کارشناسان بخش انرژی ایالات متحده تخمین می‌زنند که ذخایر نفتی دریای خزر شامل 200 میلیارد بشکه (یعنی حدود 16 درصد ذخایر جهانی) است و قریب به 80 درصد ماهی خاویاری جهان در دریای خزر قرار دارد. اما وضعیت حقوقی دریای خزر و رژیم حقوقی آن با 4 مشکل عمده روبه‌رو است:
الف) فقدان یک موافقتنامه همه جانبه در مورد بهره‌برداری از منابع دریای خزر؛ ب) مشکلات ناشی از دریانوردی و کشتیرانی آزاد؛ ج) مشکلات مربوط به محیط‌زیست دریای خزر؛ ت) مسایل مربوط به ماهیگیری و حفاظت از منابع زیستی این دریا.
معاهدات پیشین
در حال حاضر معاهدات 1921 و 1940- منعقده بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی- حاکم بر وضعیت حقوقی دریای خزر هستند. این معاهدات هنوز به‌طور رسمی از درجه اعتبار ساقط نشده‌اند؛ زیرا هیچ‌گونه سندی جدید در مورد ارائه مبنایی برای رژیم حقوقی این دریا تنظیم نشده است.
تجزیه اتحاد جماهیر شوروی و افزایش تعداد اعضای دولت‌های ساحلی دریای خزر هم هیچ‌گونه تغییری در وضعیت حقوقی این دریا ایجاد نکرده است و تنها سبب بروز پاره‌ای ادعاهای یک‌جانبه از سوی دول ساحلی شده است.
بر اساس مقررات و قواعد حقوق بین‌الملل تغییر در تعداد طرفین یک معاهده هیچ‌گونه تأثیری بر وضعیت حقوقی آن ندارد؛ یعنی وضعیت حقوقی دریای خزر همان‌گونه که بر اساس معاهدات 1921 و 1940 بوده، ادامه می‌یابد، مگر اینکه معاهده جدیدی درباره تغییر این رژیم حقوقی منعقد شود که در این صورت معاهده جدید حاکم خواهد بود.
در نتیجه هرگونه اقدام یک‌جانبه در مورد تعیین سهم، تقسیمات منطقهای، ترتیبات راجع به بهره‌برداری دور از ساحل و اجازه دادن به کشورهای غیرهمجوار برای انجام فعالیت‌های مشابه، رژیم حقوقی دریای خزر را نقض می‌کند.
دریا یا دریاچه؟
درباره رژیم حقوقی دریای خزر برخی از دول ساحلی این دریا به کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها (1982) استناد کرده‌اند و خواهان تعیین رژیم حقوقی این دریا بر اساس کنوانسیون نام‌برده هستند.
کنوانسیون 1982 سند جامع واحدی است در مورد حقوق دریا که موافقتنامه ژوئیه 1994 آن را کامل کرده است. مسائل مهمی چون حدود مناطق دریایی، کشتیرانی، منابع دریاها و محیط زیست اکنون به‌طور تقریبی حل شده‌اند. تقریبا مسائلی که امروزه در ارتباط با امور دریایی بروز می‌نماید- به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم- تحت‌تأثیر مطالب این کنوانسیون است.
کنوانسیون نام‌برده به منزله تدوین، تحکیم، توسعه مترقیانه و تجدید نظر یا اصلاح آگاهانه حقوق دریاهاست. این کنوانسیون را با توجه به جامعیت و فراگیری آن می‌توان قانون اساسی دریاها نامید.
اما کنوانسیون 1982 حقوق دریا، آنچنان که از اسمش بر می‌آید ناظر به مسائل مربوط به دریا (Sea) است. یکی از ویژگی‌های دریا این است که با اقیانوس‌های جهان و دریاهای آزاد مرتبط است و برای رسیدن به ا ین مناطق ضرورتی ندارد که از آبهای داخلی یک دولت عبور کرد. حال آنکه دریاچه مجموعه‌ای است از آب‌هایی که به دریای آزاد راه ندارد. دریای خزر ویژگی دریابودن را ندارد، اگر چه تنها از طریق کانال‌ها و راه‌های آبی در قلمرو فدراسیون روسیه قابل دسترسی است. در این معنا وضعیت دریای خزر شبیه وضعیت دریاچه‌ها است.
بنابراین دریای خزر در گروه دریاچه‌ها (Lakes) جای دارد، نه در گروه دریاها (Seas).
دریای خزر علاوه بر اینکه به آبهای آزاد جهان مرتبط نیست، از این جهت که به‌طور انحصاری متعلق به دول ساحلی است و هیچ‌گونه حق دسترسی برای دیگر دولت‌ها نسبت به آن وجود ندارد، دریا محسوب نمی‌شود و در نتیجه حقوق دریا در مورد آن قابل اعمال نیست.
بنابراین از نظر ترمینولوژی حقوقی دریای خزر، دریاچه (Lake) قلمداد می‌شود و هیچ‌گونه مبنایی برای ایجاد مناطق دریایی در آن وجود ندارد. بنابراین نمی‌توان به منظور تعیین مناطق دریایی در دریای خزر به مقررات کنوانسیون 1982 حقوق دریا استناد کرد. افزون بر آن ماده 123 کنوانسیون 1982 حقوق دریا در مورد اینکه دریاچه‌هایی از قبیل دریای خزر از دایره شمول این کنوانسون خارج هستند، صراحت دارد.
اما اگر دریای خزر را دریاچه (Lake) بدانیم، درصورت فقدان یک کنوانسیون بین‌المللی در این باره، عرف‌های بین‌المللی به‌عنوان رویه عمومی که به مثابه قانون پذیر شده‌اند، منبع اصلی و اولیه ایجاد رژیم حقوقی دریای خزر خواهند بود. رویه تحدید حدود دریاچه‌های بین دول ساحلی به‌طور قطع نشان می‌دهد که این دریاچه‌ها به گونه‌ای تقسیم می‌شوند که هر دولت ساحلی از حاکمیت انحصاری بر منابع بیولوژیکی و طبیعی، آبهای سطحی و کشتیرانی در مناطق ملی برخوردار است.
به هر حال با توجه به آنچه گفته شد چنین بر می‌آید که ادعای پاره‌ای از دولت‌های ساحلی و برخی از نویسندگان مبنی بر تعیین رژیم حقوقی دریای خز ر بر اساس کنوانسیون 1982 حقوق دریا فاقد وجاهت حقوقی و قانونی است.
این مطلب را نیز باید پذیرفت که همکاری تنگاتنگ تمام دول ساحلی دریای خزر ضروری و لازم است و در عین حال نیاز به چنین همکاری هرگز به منزله انتفای حاکمیت یا صلاحیت دولت ساحلی بر مناطقی نیست که آن دولت طبق مقررات حقوق بین‌الملل حاکمیت و صلاحیت خود را بر آنها اعمال می‌نماید. ضرورت این همکاری مورد پذیرش تمام دول ساحلی دریای خزر قرار گرفته است با وجود این عدم توافق در مورد رژیم حقوقی دریای خزر به مانع عمده‌ای برای توسعه این همکاری تبدیل شده‌است.
نگاه کشورهای ساحلی
دکتر عباس ملکی، رئیس مؤسسه مطالعات دریای خزر در توضیح رویکرد کشورهای حاشیه دریای خزر به تعیین رژیم حقوقی این دریا نکاتی را مطرح کرده است.
روسیه علاوه بر اعتقاد به باقی‌بودن اعتبار معاهدات 1921 و 1940 بین ایران و اتحاد شوروی تأکید می‌کند که می‌توان منابع بستر دریا را بر اساس خط منصف و متساوی الفاصله از ساحل دو طرف میان کشورها تقسیم نمود و رژیم حقوقی سطح آب هم می‌تواند به‌صورت مشاع مورد استفاده مشترک باشد. این به معنای استفاده مشترک از دریای خزر در بخش‌های ماهیگیری، حمل‌ونقل، محیط‌زیست و استفاده از فضای ماوراء خزر است. عرض آبهای ساحلی را 20 مایل پیشنهاد کرده و معتقد است یک سازمان نظارتی می‌تواند مسائل مربوط به اختلافات را حل و فصل نماید.
آذربایجان هم به دنبال تقسیم کامل دریا بر اساس خط منصف است که در این صورت هر کشور اختیار کامل آبهای خود را خواهد داشت.
قزاقستان دارای یک موافقتنامه در 17 خرداد 1376 درباره تحدید حدود مرزهای آبی با روسیه است و در آخرین بیانیه رهبران روسیه و قزاقستان در 18 مهر 1379 نیز 2 کشور به مبنا بودن توافقات 1921 و 1940 تا تعیین رژیم حقوقی جدید که می‌بایست با توافق هر 5 کشور باشد، اعتراف کردند.
ترکمنستان در سال 1376 قراردادی برای تقسیم دریا بر اساس خط میانه با آذربایجان امضاء نمود، اما در عمل و به‌خصوص در مورد حوزه نفتی کاپاز با این کشور دچار اختلاف شد. پیشنهاد این کشور عرض 45 مایلی برای استفاده انحصاری کشورهاست.
سران3 کشور روسیه، ترکمنستان و قزاقستان در نشست اردیبهشت ماه امسال در شهر بندری ترکمن‌باشی مذاکراتی در زمینه تعیین رژیم حقوقی دریای خزر انجام دادند و به‌رغم ابراز خوشبینی ولادیمیر پوتین، قربان‌قلی‌بردی‌محمداف و نورسلطان نظربایف، روسای‌جمهوری این3 کشور درباره حل رژیم حقوقی دریای خزر، آنها حل این موضوع را در کوتاه مدت ناممکن دانستند.
رویکرد ایران
جمهوری اسلامی ایران از ابتدای فروپاشی شوروی به رژیم حقوقی مشاع یا استفاده مشترک از دریای خزر گرایش نشان می‌داد، اما در جریان تغییرات در دولت‌ها و نگرش‌های مختلفی که در مورد دریای خزر وجود داشت، نهایتا به تقسیم مساوی دریای خزر رضایت داد.
آذربایجان بر اساس آنچه به خط آستارا- حسینقلی در دریای خزر معروف است مدعی بوده است که سهم ایران از دریای خزر، 11 درصد است. اگر 2 سر مرزهای زمینی ایران در کناره دریای خزر را به هم وصل نمائیم، خطی پدید خواهد آمد که به نام خط آستارا- حسینقلی معروف است.
آبهای زیر این خط 11 درصد از کل آبهای خزر است. البته این خط هیچگاه در زمان اتحاد شوروی برای فعالیت‌های ایران در خزر مطرح نبوده است، بلکه در فعالیت‌های مربوط به پرواز هواپیماها بر فراز خزر 2 نقطه انتقال نگهداری هواپیما از فرودگاه‌های ایران به اتحاد شوروی روی این خط قرار داشتند.
گرچه این نکته صحیح است که ایران در دوره اتحاد شوروی از این خط بالاتر نرفته است، اما نباید از نظر دور داشت که براساس پیمان 1921 و قرارداد 1940، این دریا، دریای مشترک ایران و شوروی ذکر گردیده است؛ از طرف دیگر علت عدم استفاده ایران از نفت و گاز خزر و کلا کمتر فعالیت کردن در این دریا به هراس ایران از تهدید کمونیسم باز می‌گشت و این هراس جدی بود.
روش دیگر برای تقسیم دریای خزر استفاده از خط میانه با فواصل متساوی از ساحل است. در این صورت هر کشوری که دارای ساحل محدب با خزر است، سهم بیشتری را از آن خود کرده و کشورهای با ساحل مقعر سهم کمتری را خواهند برد. قزاقستان و آذربایجان با ساحل محدب خود به ترتیب 4/28 و 21 درصد را خواهند داشت. روسیه 19 درصد، ترکمنستان 18 درصد و ایران 6/13 درصد از آبهای خزر را در اختیار خواهند داشت.
ایران درصورت تقسیم دریای خزر پیشنهاد کرده بود که تقسیم به‌صورت مساوی انجام پذیرد. در این‌صورت سهم 20 درصدی ایران دارای نقطه‌ای کانونی در خزر جنوبی خواهد بود که بدان نقطه میرزا کوچک خان می‌گویند. این بدان معنی است که از سهم قزاقستان و آذربایجان کم شده و به سهم ایران، ترکمنستان و روسیه اضافه شود.
به هرحال، مهدی صفری، معاون وزیر امور خارجه در امور آسیا و اقیانوسیه و کشورهای مشترک‌المنافع اوایل شهریورماه سال‌جاری اختصاص سهم ضابطه‌مند و منصفانه براساس موازین بین‌المللی به کشورهای ساحلی دریای خزر را یک امر ضروری عنوان کرد.
صفری به ایرنا گفت: جمهوری اسلامی ایران کماکان توسعه همکاری‌های اقتصادی منطقهای و افزایش مناسبات همه‌جانبه خزر را عامل تحکیم اعتماد، صلح، ثبات و امنیت برای این منطقه بسیار مهم می‌داند و اعتقاد دارد که این مهم از طریق راه‌اندازی یک سازمان مناسب و مشترک اداری عملی خواهد شد.
