هر چند ما می‌بایستی امسال سی‌امین سالگرد این نهاد را جشن می‌گرفتیم و کاش به فرمان تاریخی امام(ره) در خصوص تشکیل شوراها بیشتر و پیشتر توجه می‌کردیم. ده سال از عمر مدیریتی این نهاد مدنی حاکمیتی می‌گذرد و با توجه به دستاوردهای بی‌بدیل فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و مدیریتی در اداره امور محلی و ایجاد نشاط و کاهش شکاف اعتماد بین شهروندان و مدیران کماکان با واگذاری امور پیش‌بینی شده در قانون اساسی برای آن در شک و تردیدیم، امید است که از این شک بگذریم.
در مقدمه قانون اساسی به صراحت بیان شده است: «قانون اساسی تضمین‌گر نفی هرگونه استبداد فکری و اجتماعی و انحصار اقتصادی است و برای گسستن از سیستم استبدادی، و سپردن سرنوشت مردم به دست خودشان تلاش می‌کند.»
از اصلی‌ترین رویکردهای قانون اساسی واگذاری امور محلی به شوراهای محله، شهر، روستا، شهرستان، استان و شورای عالی استان‌ها‌ست. در شکل واقعی مطلوب، این شوراها «که به عنوان پارلمان محلی شناخته می‌شود.» از پایین‌ترین سطح از فضای جغرافیایی یعنی سطح محله شکل می‌گیرند.
از آنجا که منتخبان در این سطح در ارتباط چهره به چهره با شهروندان هستند، لذا منتخبین مردم در شوراها از یک طرف پتانسیل‌ها و توان‌ها و از طرف دیگر نیاز‌ها، کمبودها و نارساییها را به خوبی درک کرده و همچنین از آنجا که این نهادهای حاکمیتی مدنی وظیفه هماهنگی و ارتباط دادن مدیریت‌های چند گانه در امور محلی «مانند آب، برق، گاز، مخابرات، آموزش و پرورش، میراث فرهنگی و ...» را دارند به کمک این نهاد‌ها که بیشتر دولتی و عمومی‌اند بایستی در برنامهریزی و تصمیم‌سازی برای رفع کمبودها و نارساییها به طور جدی تلاش کنند.
مهمترین وظایف نهادهای مدنی - حاکمیتی
مهمترین نقش‌ها و وظایف نهاد مدنی - حاکمیتی شوراها که می‌تواند نسبت پایداری اداره امور مجلس شود به شرح زیر است:
١ – شوراها از ارکان حاکمیت‌اند «اصل هشتم قانون اساسی بیان می‌کند» طبق دستور قرآن کریم «وامر هم شوری بینهم»، «و شاور هم فی الامر» مجلس شورای اسلامی شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند.
این اصل صراحت دارد که شوراهای اسلامی کشور یکی از ارکان‌های تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. شوراها اگر چه به لحاظ تصمیمات سازمانی و اداری کشور دارای وظایف خاص خود هستند، ولی از نظر قانون اساسی و حق حاکمیت در طراز سایر ارکان حکومتی قرار می‌گیرند و حتی دامنه حکومت آنها به اندازه‌ای است که مسئولان دولتی موظف به رعایت تصمیمات آنها در حدود اختیاراتشان هستند، همچنین با ملاحظه اصل یکصدم قانون اساسی به نظر می‌رسد که غرض قانونگذار از وضع این اصل توزیع، قدرت در نظام‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و فرهنگی و ... است.
اگر چه این امور مستقیماَ سیاسی نیستند و اصولاَ جدای از امور سیاسی محسوب می‌شوند، اما دارای کارکردهای سیاسی نیز می‌تواند باشند. بویژه از آن جهت که این بخش‌ها بوجود آورنده طیف خاصی هستند که در فرآیند اقتدار سیاسی، به عنوان منابع قدرت شناخته می‌شوند. قانون اساسی با واگذاری این مسئله از امور و فعالیت‌های اجتماعی به شوراها سعی کرده است تمرکز منابع قدرت در دست عده‌ای خاص نباشد.
لذا شوراها می‌توانند از حیث عدالت اجتماعی و قضایی سبب توزیع عادلانه قدرت و ثروت شوند و همچنین از شکل‌گیری انحصارطلبی اقتصادی و سیاسی جلوگیری کنند. این موضوع از مهمترین وجوه فراموش شده اداره امور محلی می‌باشد و به عبارت دیگر انحصارگری دولت در امور مجلس یکی از دلایل ناپایداری مدیریت کشور است.
راه‌های توسعه پایدار
٢ – برای رسیدن به توسعه پایدار و شهروند پایه در امور محلی، شوراها اداره امور محله، روستا، شهر، شهرستان و استان را در سطوح مختلف را برعهده دارند. اصل یکصدم قانون اساسی «برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند.»
به عبارت دیگر، راه توسعه پایدار امور محلی از طریق جلب همکاری مردم محقق می‌شود. این استراتژی و راهبرد خود، با رویکردهای ظرفیت‌سازی، توانمندسازی، توسعه اجتماعات محلی و منطقه‌ای همسنگ و هم پایه است. محصول اندیشه‌های دولت بزرگ با وظایف گسترده و متکثر چیزی جز محدودیت توسعه اقتصادی، اجتماعی، کاهش رقابت سالم و سازنده و کاهش میل به کار و بازتولید اقتصادی نبود و تمام رویاهای توزیع عادلانه در سایه مداخله بی‌حد و حصر دولت خوابی است که در واقعیت تعبیر فردایی ندارد.
آمایش سرزمین
٣ – شوراهای اسلامی کشور جدا از نقش داشتن در پایداری امور مجلس، وظیفه آمایش سرزمین نیز دارند به طوری که براساس اصل یکصد‌ویکم قانون اساسی «به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظات بر اجرای هماهنگ آن شورای عالی استان مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می‌شوند.
نحوه تشکیل و وظایف این شورا را قانون معین می‌کند.» مطالعات گوناگون و مشاهدات نشان می‌دهد، پهنه فضای جغرافیای ایران از حیث برخورداری منطقه‌ای از امکانات خدماتی، آموزشی، علمی، جمعیت، صنایع، منابع اقتصادی، سهیم بودن در قدرت تصمیم‌گیری و ... بسیار نامتوازن و نابرابر است.
گویی آنکه فقدان نگرش آمایشی به عنوان یکی از ویژگی‌های نظام برنامهریزی ایران درآمده است،این نامتوازنی آنقدر در عرصه سرزمین فضای جغرافیایی ایران ریشه دوانیده است که صاحب‌نظران را بر آن داشت که در قانون برنامه چهارم توسعه مقرر کنند، برنامه پنجم توسعه با رویکرد و سیاست‌های آمایشی تهیه و تدوین شود.
ولی متاسفانه تاکنون نه مطالعات طرح آمایش سرزمین صورت گرفته است و نه شورای عالی استان‌ها که براساس قانون اساسی وظیفه‌دار است به این مهم توجه دارد.
جلب مشارکت
٤ – چون که شوراها از سطوح پایین به بالا انتخاب می‌شوند و برآمده از سطح قابل برنامه‌ریزی‌اند «محله». لذا امور محلی را بهتر می‌شناسند و با کارشناسی دقیق‌تر می‌توانند نارساییها و کمبودها را اعلام، همچنین بهتر می‌توانند در جلب مشارکت مردم در اجرای طرح‌ها و برنامه‌ها موفق شوند.
برهمین اساس نمایندگان این شوراها در شورای عالی استان‌ها در همه امور محلی می‌توانند طرح تهیه کرده و به مجلس شورای اسلامی ببرند اصل یکصد‌ودوم، «شورای عالی استان‌ها حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی تهیه و مستقیماَ یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح‌ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.»
اگر این شأن را برای نظام شورایی قائل شویم به نظر می‌رسد بخش قابل توجهی از وظایف و کارهای دولت که در سفرهای استانی پیگیری می‌شود این نهادهای مدنی و حاکمیتی به‌عنوان بخشی از وظایف خود می‌توانند انجام دهند.
به عبارت دیگر این روش اداره کشور سبب تقویت جامعه مدنی می‌شود و به حاشیه راندن و نادیده انگاشتن نمایندگان مردم در شوراها در هر سطحی یعنی حذف دیدگاه مردم در برنامه‌ها و سیاستگذاری‌ها و این رویکرد مغایر با یکی از اصول اساسی توسعه پایدار یعنی نهادسازی مدنی است. لذا اگر این وظیفه قانونی شوراها جامعه عمل به خود بپوشد برنامهریزی توسط مردم جای برنامهریزی برای مردم را خواهد گرفت.
٥ – از مهمترین مسائل ناپایدار‌ساز در نظام اداره امور محلی موضوع چند پارچگی در مدیریت و برنامهریزی است. از مهمترین وظایف شوراهای اسلامی کشور در هر سطحی هماهنگی بین نهادهای اداره کننده است
به عبارت روشن‌تر بستر‌سازی برای یکپارچگی مدیریت امور محلی از وظایف ذاتی شوراهاست ماده ٧٨ مکرر ٣ الحاقی ٦/٧/١٣٨٢ قانون شوراهای اسلامی کشوری بیان می‌کند: «شورای عالی استان‌ها موظف است حداکثر یک سال پس از تشکیل، ضمن مشخص نمودن آن دسته از امور شهری که توسط وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها دولتی انجام می‌شود و انجام آن در حد توانایی شهرداری‌ها می‌باشد طرح لازم جهت واگذاری آن امور به شهرداری‌ها را تهیه و به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.
این اقدام از چندین جهت سبب توسعه می‌گردد ابتدا سبب کوچک‌سازی دولت گشته که یکی از اهداف برنامه سوم توسعه در ماده ١٣٦ و بند ب ماده ١٣٧ برنامه چهارم توسعه است و همچنین سبب هماهنگی در اداره امور و اداره امور محلی می‌گردد و در نهایت سبب توانمندسازی و ظرفیت‌سازی نهادهای مدنی - حاکمیتی چون شوراها، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها می‌گردد.
قانونگذار همچنین برای نهادینه کردن نظام شورایی در اداره امور محلی و فضاهای سکونتگاهی در اصل یکصدوسوم قانون اساسی به صراحت بیان می‌کند: «استانداران، فرمانداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند.»
این بند قانونی به صراحت تاثیر و ارزش نقش شوراها و نهادهای مدنی را در اداره امور محلی شهرها روشن می‌کند و ارزش مشارکت اجتماعی در اداره امور را بیان می‌کند.
بعد نظارتی شوراها
٦ – از دیگر مواردی که شوراهای اسلامی کشوری می‌توانند به توسعه پایدار امور محلی کمک کنند بعد نظارتی می‌باشد. شوراها عضو ناظر کمیته توسعه و برنامهریزی استان‌ها هستند.
همچنین شوراها بررسی کننده و تصویب کننده برنامه‌های ٥ ساله شهرداری‌ها و بودجه سالانه آنها هستند به‌علاوه آنکه براساس بند ٣٢ الحاقی ٦/٧/١٣٨٢ ذیل تبصره ٤ ماده ٧١ قانون شوراهای اسلامی کشوری واحدهای شهرستانی کلیه سازمان‌ها و موسسات دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی که در زمینه ارائه خدمات شهری وظایفی را برعهده دارند
موظفند برنامه سالانه خود در خصوص خدمات شهری را که در چارچوب اعتبارات و بودجه سالانه خود تنظیم شده به شورا ارائه نمایند.» بعد نظارتی شوراها سبب کارآمدی ، اثربخشی، پاسخگویی، هماهنگی، جلوگیری از موازی‌کاری و در نهایت کاهش هزینه‌های اداری شهر در نظام مدیریت امور محلی می‌شود و این خود گام نهادن در راستای پایداری‌اش است.
نتایج بحث
براساس مطالعات گوناگون از رشد شهرنشینی و کلانشهرنشینی به‌خصوص با روند جهانی شدن که با شهری شدن بیشتر همراه است، گریزی نیست. این رشد همراه با فرصت‌ها و تهدید‌هایی است که کاهش تهدید‌ها و استفاده از فرصت‌های شهرنشینی و کلانشهرنشینی در قالب حکمروایی خوب شهری و توسعه اجتماعات محلی قابل تحلیل است.
شوراها در هر دو زمینه از لحاظ قانونی و مدنی نقش‌آفرین اصلی هستند و برای توسعه پایدار امور محلی نقش شوراها نقشی بی‌بدیل است و براساس تجربیات، عملکرد مداوم و واقعی شوراها در اداره امور مجلس، ضمن کمک به مدیریت جامعه ١٤ تاثیر برمدیریت امور محلی و فضاهای سکونتگاهی دارند این عوامل عبارتند از:
١ – شفافیت، ٢ – پاسخگویی، ٣– پاک‌حسابی، ٤ – کارآمدی و اثربخشی، ٥ – مشارکت طلبی و اجماع‌گرایی، ٦ – حق‌اظهارنظر همگانی، ٧ – حاکمیت قانون، ٨ – رضایت‌مندی، ٩ – رعایت انصاف، ١٠ – هماهنگی در اداره امور و یکپارچگی، ١١ – برنامهریزی از پایین به بالا و برنامهریزی توسط مردم به جای برنامهریزی برای مردم، ١٢ – کیفیت زیست شهری و بهبود کیفیت محیط زیست
١٣ - بسیج منابع پراکنده اجتماعی و فرهنگی و توسعه اجتماعات محلی در راستای بهبود سرمایه اجتماعی، ١٤ – کاهش هزینه‌های اداره امور از طریق نهادسازی مدنی. اما به‌دلیل تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری و تکیه دولت به اقتصاد رانتی نفت، نهادهای مدنی از قبیل شوراها به جایگاه واقعی‌شان که در قانون اساسی برای آنها پیش‌بینی شده است، دست نیافته‌اند، ولی مطالعات و تجربیات نشان می‌دهد.
عقلانی شدن توسعه تحت تاثیر دو اقدام است. اول آنکه در فرآیند تصمیم‌گیری تمرکززدایی شود و دوم آنکه دولت از اقتصاد رانتی و نفت و دولت حداکثری به اقتصاد غیر‌رانتی و دولت حداقلی تغییر موضع دهد، در این تغییر موضع می‌توان به ارتقای جایگاه شوراها به صورت محتوایی – و نه شکلی – امیدوار بود.
عضو شورای شهر تهران *
همشهری جمعه
