نظریه‌ حکمرانی خوب

اکنون در این شماره از صفحه عدالت و پیشرفت، بحث گسترده‌تری در باره این سر فصل خواهیم داشت، با این توجه که نظریه حکمرانی خوب یکی از موضوعات مورد توجه در برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت  دکترقالیباف و همفکران ایشان است.

از هنگام ظهور علم اقتصاد توسعه در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم، سیاستگذاری توسعه اقتصادی به 3دوره متمایز قابل تفکیک است؛ دوره نخست از پایان جنگ جهانی دوم شروع می‌شود و تا اواخر دهه‌1970 ادامه می‌یابد. در این دوره اکثر نظریه‌پردازان و سیاستگذاران اعتقاد به دولت بزرگی داشتند که زمام امور را در دست بگیرد و شرکت‌های دولتی به مثابه «قهرمانان ملی» تصور می‌شدند. این دوره تا اواخر دهه‌70 ادامه یافت. اما شرکت‌های دولتی در عمل نشان دادند که کارایی و انعطاف پذیری لازم را نداشته، در معرض فشارهای سیاسی و تورم نیروی کار قرار دارند و اکثریت آنها زیان‌ده هستند.

در چنین شرایطی دیدگاه طرفداران اقتصاد بازار (مکتب شیکاگو یا نئولیبرال‌ها) که خصوصی‌سازی‌ را یک غایت و کمال مطلوب دانسته و خواهان کاهش سهم دولت در تولید ناخالص داخلی بودند و باور به قدرت بازارها، انتخاب مردم، کارآمدی رقابت و قیمت‌های بازار جای تخصیص دولتی منابع را داشتند، ‌گرفت. طبق این دیدگاه، بازارها بهترین نتایج را به بار می‌آورند و قیمت‌ها بهترین تخصیص‌دهنده منابع هستند. هر گونه دخالت دولتی برای تغییر در آنچه بازارها به‌وجود می‌آورند ضد‌تولیدی است. نگاه به دولت از «عامل توسعه»، به جدی‌ترین «مانع توسعه» تغییر یافت.

این دوره که از اواخر دهه‌70 آغاز شده بود در اواخر دهه‌90 پایان یافت و از آن پس موجی تازه از نظریات و رویکردها آغاز شد. اگر شعار دوره اول را «دولت، موتور توسعه» و دوره دوم را «دولت کوچک» بدانیم، شعار دوره سوم «حکمرانی خوب» است. منظور از حکمرانی خوب «اعمال قدرت اقتصادی، سیاسی و اداری براساس قانون، پاسخگویی و اثر بخشی» است.
حکمرانی خوب بیشتر نشأت‌گرفته از نظریه نهادگرایی محسوب می‌شود. در  نظریه نهادگرایان، عوامل نهادی و سیاست‌های دولت می‌توانند به‌طور سیستماتیک بر رشد اقتصادی تأثیر بگذارند. تحولات مذکور باعث شد از دهه‌90 محافل بین‌المللی سیاستگذاری اقتصادی، حکمرانی خوب را کلید معمای توسعه و شرط لازم ثبات اقتصادی و انسجام اجتماعی مطرح کنند.

بنا به تعریف، حکمرانی در لغت به معنای اداره و تنظیم امور است و به رابطه میان شهروندان و حکومت‌کنندگان اطلاق می‌شود. اما از نظر اصطلاحی منظور از حکمرانی قواعد و فرایندهای حاکم بر اعمال اقتدار به نام حکومت است. به عبارت دیگر حکمرانی، نحوه تقسیم قدرت در نهادهای عمومی، چگونگی اعمال قدرت و تمهیدات ناظر بر سیاستگذاری است. به بیان دیگر، حکمرانی شیوه اعمال قدرت در مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی کشور است. بر این اساس، منظور از حکمرانی خوب، اعمال قدرت اقتصادی، سیاسی و اداری براساس قانون، پاسخگویی و اثربخشی است.  عمده‌ترین اصول دوره سوم و تفاوت این 3 دوره را می‌توان در محورهای ذیل خلاصه کرد:

1- در دوره‌های دوم و سوم برخلاف دوره اول، اعتقاد به برتری بازار بر سایر شیوه‌های تخصیص منابع است. اما در دوره سوم، این برتری بازار مشروط به‌وجود دست هدایتگر دولت است. در این دوره، بازار به‌عنوان یک آرمان پذیرفته می‌شود اما برخلاف دوره دوم، تحقق این مطلوب (اقتصاد بازار) منوط به مجموعه‌ای از نهادها است که به‌صورت خودجوش به‌وجود نمی‌آیند بلکه وظیفه حکومت و مجموعه روابط اجتماعی است که آنها را به‌وجود آورند.

2- در دوره نخست هر گاه احساس می‌شد واگذاری امور به نهاد بازار نتایج مطلوب را به بار نمی‌آورد دولت می‌بایست جانشین بازار شود. در دوره دوم هر جا که واگذاری امور به دولت به نتایج دلخواه منجر نمی‌شد حکم به جایگزینی بازار به جای دولت داده می‌شد. اما در دوره سوم از صدور حکم جایگزینی این نهاد به جای آن نهاد (دولت به جای بازار یا بازار به جای دولت) خودداری می‌شود. در هر مورد خاص باید ضعف بازار با ضعف دولت مقایسه شده و مجموعه‌ای از سیاست‌ها برای جبران ضعف‌های بازار و دولت طراحی شود.

3- در دوره نخست دولت، عامل توسعه و در دوره دوم مانع توسعه محسوب می‌شود. در دوره سوم دولت ذاتاً نه مانع توسعه و نه عامل آن است. مسئله اصلی برای دستیابی به توسعه و پیشرفت اقتصادی، تحقق حکمرانی خوب است. تاریخ توسعه نشان می‌دهد رفتار و ماهیت دولت‌ها بسیار متفاوت بوده است و کلید توسعه اقتصادی تغییر رفتار دولت به‌گونه‌ای است که به حکمرانی خوب منتهی شود.

4- در دوره سوم در شرایطی خصوصی‌سازی‌ مفید است که یا بازار رقابتی باشد یا دولت قدرت تنظیم‌گری و نظارت بر امور را داشته باشد. در شرایط انحصاری، مالکیت خصوصی بر مالکیت دولت ترجیح ندارد.

5 - در دوره سوم مجموعه‌ای از سیاست‌ها برای توانمند‌سازی‌ دولت پیشنهاد می‌شود. کوچک‌سازی‌ دولت در برخی موارد یکی از شیوه‌های توانمند‌سازی‌ دولت است اما کوچک‌سازی‌ همیشه به افزایش ظرفیت‌ها و توانمندی‌های دولت برای انجام وظایف اصلی منجر نمی‌شود. علاوه بر کوچک‌سازی‌، شایسته سالاری، تمرکز‌زدایی، همکاری و نظارت نهادهای مدنی و استاندارد‌سازی‌ نظام‌های آماری، پولی و بودجه‌ای مهم‌ترین راهکارهای توانمند‌سازی‌ دولت هستند.

6- در دوره سوم هدف تنها دستیابی به رشد اقتصادی نیست. توسعه پایدار در صورتی تحقق می‌یابد که اهداف مردم‌سالاری، برابری و حفظ محیط‌زیست توأمان دنبال شوند. این 3 هدف، مکمل رشد اقتصادی هستند. هر‌چند در کوتاه مدت می‌توان با تحمیل دیکتاتوری، تشدید نابرابری‌ها و تخریب محیط‌زیست، رشد کمی اقتصادی را تسریع کرد اما کیفیت رشد،
 قطعاً تنزل می‌یابد به‌طوری که در بلندمدت چنین رشدی تداوم نخواهد یافت.

وظایف نهادهای اصلی

حکمرانی خوب از 3 جزء یا 3 نهاد اصلی تشکیل شده است که هر یک نهادهای جزئی‌تر مخصوص به‌خود دارند: 1- دولت 2- جامعه مدنی 3- بخش خصوصی
وظایف هر یک از نهادهای فوق در راستای تحقق حکمرانی خوب عبارت خواهند بود از:

وظایف دولت: 1- برقراری حاکمیت قانون2- تنظیم استانداردهای اقتصادی و اجتماعی 3- توسعه زیرساخت‌های اجتماعی و فیزیکی 4- برقراری عدالت و تأمین تورحمایت اجتماعی

وظایف جامعه مدنی: 1- سازماندهی و آموزش جوامع محلی2- بسیج گروه‌ها برای مشارکت در زندگی اجتماعی و اقتصادی3- تسهیل تعاملات سیاسی و اجتماعی
4- پشتیبانی از اقدامات وحدت‌بخش و کارکردهای نظارتی

وظایف بخش خصوصی: 1- ایجاد اشتغال و درآمد2- تولید و تجارت
‌3- توسعه منابع انسانی و ارائه خدمات4- تعیین و ارتقای دائمی استانداردها و هنجارهای شرکتی

شاخص‌های پاسخگویی و فراگیری

بانک جهانی شاخص‌های حکمرانی را به 2 دسته عمده «شاخص‌های پاسخگویی» و «شاخص‌های فراگیری» تقسیم کرده است. شاخص پاسخگویی بخش عمومی، میزان دسترسی شهروندان به اطلاعات حکومت را ارزیابی می‌کند و می‌خواهد که از این طریق رهبران و صاحب منصبان را پاسخگو نگه دارد. معیار پاسخگویی نیاز به شفافیت و امکان (ظرفیت) اعتراض نسبت به مدیرانی که انتخاب شده‌اند و همچنین سیاست‌ها و خدمات ارائه شده توسط آنها، دارد، بنابراین امکان اعتراض و وجود شفافیت، از الزامات پاسخگویی‌اند. شاخص «فراگیری»، قدرت قانونی حاکم را در حمایت از حقوق مالکیت، کارایی دیوان‌سالاری، کیفیت مقررات و کنترل فساد و رشوه‌گیری ارزیابی می‌کند.

فراگیری بر اندیشه برابری تأکید می‌کند و به این معنی است که با هر کس به‌صورت مساوی رفتار می‌شود و می‌تواند به‌صورت مساوی در دولت مشارکت داشته باشد. فراگیری، سازگاری را برای تعریف و حمایت از حقوق مالکیت فراهم آورده و آن را از طریق حاکمیت قانون تضمین و حمایت می‌کند و بر این اساس، فرصت‌های برابر را برای دستیابی به خدمات ارائه‌شده توسط دولت فراهم می‌آورد.

همچنین شاخص فراگیری، عقاید و نقطه نظرهای گروه‌های اجتماعی فقیر و حاشیه‌ای را در کانون فرایند سیاستگذاری قرار می‌دهد.برنامه عمران سازمان ملل، حکمرانی خوب را در مدیریت امور عمومی براساس حاکمیت قانون، دستگاه قضایی کارآمد و عادلانه و مشارکت گسترده مردم در فرایند حکومت‌مداری می‌داند. به عبارت دیگر هر قدر حاکمیت قانون، دستگاه قضایی کارآمدتر و عادلانه‌تر و میزان مشارکت در یک کشور بیشتر باشد، حکمرانی بهتر خواهد بود.اصولاً فقدان فساد و حکمرانی خوب، ارتباط تنگاتنگ دوطرفه دارند.

حکمرانی خوب، فساد را از طریق افزایش آگاهی و تقویت قوانین ضد‌فساد کاهش می‌دهد. همچنین فساد، توانایی حکمرانی خوب را تحلیل برده و زمینه انحراف تصمیمات و اجرای سیاست‌ها را میسر می‌کند.با توجه به موارد مذکور، در رویکرد حکمرانی خوب، تشکیلات دولتی باز حداقل خواهد بود. اما دولت باید به ایجاد تشکیلات سازمانی غیردولتی جامعه مدنی پرداخته و همچنین نهادهایی برای ایجاد پاسخگویی دولت فراهم آورد.