این محاسبات تعیین می‌کنند که یک صندوق بیمه چه خدماتی را در ازای دریافت چه میزان حق بیمه به بیمه شدگانش ارائه می‌دهد. قانون تأمین‌اجتماعی در سال1354 براساس همین محاسبات بیمه‌ای نوشته شد اما مشکل اصلی آنجا شکل گرفت که این قانون به‌طور کامل اجرا نشد و بخشی از آن همواره مورد بی‌‌اعتنایی قرار گرفت. محسن ایزدخواه، معاون پیشین حقوقی و امور مجلس تأمین‌اجتماعی می‌گوید: «ماده 28قانون تأمین‌اجتماعی، سازمان تأمین را موظف به ارائه گزارش‌های منظم محاسبات بیمه‌ای هر سه سال یک‌بار به شورای‌عالی تأمین‌اجتماعی(هیأت امنا) کرده اما این قانون هرگز اجرا نشده است». با او گفت‌وگویی درباره لزوم ایجاد تغییر در قانون تأمین‌اجتماعی انجام داده‌ایم که می‌خوانید.
- آیا ضرورت دارد در این مقطع قانون تأمین‌اجتماعی مورد بازنگری قرار گیرد؟ در مورد نحوه محاسبه نرخ حق بیمه و تعیین آن در ایران توضیحاتی بفرمایید.
ارزیابی محاسبات بیمه‌ای (اکچوئری) از اساسی‌ترین اموری است که می‌تواند تسهیلات و امکانات لازم را به‌منظور اجرای برنامه‌های تأمین‌اجتماعی فراهم سازد چرا که مهم‌ترین نقش محاسبات بیمه‌ای در ارتباط با گزارش‌هایی درباره شرایط مالی بلندمدت نظام تأمین‌اجتماعی است. در واقع انجام دادن محاسبات بیمه‌ای، تصویری تقریبا روشن از برآورد هزینه‌ها و درآمدهای حاصل از حق بیمه یا سایر منابع درآمدی نشان می‌دهد و معمولا این کار برای یک دوره حداقل 25ساله انجام می‌پذیرد. به لحاظ چنین حساسیت و اهمیتی تبصره سه ماده 28قانون تأمین‌اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی را موظف به ارائه گزارش‌های منظم محاسبات بیمه‌ای هر سه سال یک‌بار به شورای‌عالی تأمین‌اجتماعی(هیأت امنا) کرده است.
- آیا در ایران این محاسبات بیمه‌ای تا‌کنون صورت گرفته است؟
این امر در سال1354 به‌دنبال درخواست ایران و موافقت مدیرکل سازمان بین‌المللی کار، توسط یک کارشناس انگلیسی به نام «اف-جی اسمیت» به‌مدت 12ماه انجام گرفت و نتیجه گزارش‌های نامبرده به همراه نتیجه‌گیری و توأم با پیشنهادها در سال 1977توسط سازمان بین‌المللی کار منتشر شد. متأسفانه بهرغم الزام صریح قانونی که در بالا به آن اشاره شد نزدیک به 37سال است که چنین تکلیف قانونی‌ای برزمین مانده است و عملا هیچ تصویر روشنی از وضعیت بلندمدت مالی و تعهدات این سازمان وجود ندارد و در واقع هرگونه تغییر در قانون تأمین‌اجتماعی یا کم و زیاد کردن نرخ حق بیمه و افزایش و کاهش تعهدات حرکت در تاریکی است.
- مهم‌ترین پارامتر‌های مؤثر در محاسبات بیمه‌ای کدامند و در حال حاضر نرخ حق بیمه در ایران را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
مهم‌ترین مسئله کلیدی قبل از انجام محاسبات بیمه‌ای به‌منظور مشخص کردن نرخ حق بیمه تعیین نظام مالی است. بدین نحو که دولت‌ها متناسب با وضعیت اقتصادی کشور و سطح توسعه یافتگی، چه نظام مالی را برای طرح‌های بیمه‌ای خود بر‌خواهند گزید. در کشورهای توسعه‌یافته به‌علت پایداری و بنیه بالای اقتصادی و تورم‌های کنترل شده از سیستم تأمین ارزیابی سالانه (pay as- you go ) استفاده می‌کنند و در ایران اگر چه رسما سخنی از نحوه تعیین نظام مالی به میان نیامده است ولی آن را می‌توان در قالب اندوخته‌گذاری با تعهدات معلوم تعریف کردلذا براساس چنین رویکردی از سال1355 نرخ حق بیمه 20درصد برعهده کارفرما سه درصد برعهده دولت و هفت درصد برعهده بیمه‌شده تعریف شده است.
- و باید توجه داشت که این نرخ 30درصد جزو بالاترین نرخ‌های حق بیمه در دنیاست. به‌عبارتی هر بیمه شده تقریبا یک سوم حقوق و دستمزد خود را به‌عنوان حق بیمه به سازمان تأمین‌اجتماعی می‌پردازد.
مهم‌ترین پارامترهایی که در محاسبات بیمه‌ای (اکچوئری) در کنار مسائل پیش گفته مورد لحاظ قرار می‌گیرند عبارتند از: سن و سابقه افراد، نرخ زادوولد، نرخ مرگ‌ومیر، نرخ ازدواج، نرخ امید به زندگی، نرخ بیکاری و اشتغال، شاخص فلاکت، میزان تولید ناخالص داخلی، نرخ رشد دستمزدها، نرخ تورم، میزان رشد دستمزدها، چگالی پرداخت‌ها، شاخص امید به زندگی و... .
- این گزارش مالی در اختیار چه کسانی قرار می‌گیرد؟
همانطور که در پاسخ به سؤالات قبلی عرض کردم مطابق تبصره سه ماده 28قانون تأمین‌اجتماعی این گزارش باید برای عالی‌ترین رکن نظام تصمیم‌گیری تأمین‌اجتماعی که در این قانون شورای‌عالی تأمین است- که در اساسنامه جدید هیأت امنا نامگذاری شده است- ارسال شود. این شفاف‌ترین و گویا‌ترین مولفه‌ای است که می‌تواند نظام تصمیم‌گیری سازمان تأمین را برای تجدید نظر در قانون تأمین‌اجتماعی هدایت کند.
- آیا این گزارش در واقع یک نوع گزارش‌دهی داخلی و درون‌سازمانی محسوب می‌شود؟
مطابق قانون تأمین‌اجتماعی و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی، شورای‌عالی به‌عنوان عالی‌ترین نهاد تصمیم‌گیری در سازمان تأمین‌اجتماعی تعریف شده و روح کلی این دو قانون براساس سه‌جانبه‌گرایی و دخالت مؤثر شرکای اجتماعی تدوین شده است. براساس چنین رویکردی این گزارش می‌تواند در واقع وضعیت منابع و مصارف تأمین‌اجتماعی را مشخص سازد تا درصورت لزوم دستور لازم را برای ارزیابی و بازنگری در قانون تأمین‌اجتماعی در محدوده اصلاحات پارامتریک یا بنیادین صادر کند اما متأسفانه این تکلیف قانونی نزدیک به چهار دهه است که توسط تمام مدیران عالی تأمین‌اجتماعی بر زمین مانده است.
- منظور شما از منابع و مصارف سازمان تأمین‌اجتماعی چیست؟ آیا سود سرمایه‌گذاری‌ها هم در ردیف منابع قرار می‌گیرد یا فقط حق بیمه‌های اخذشده منابع محسوب می‌شود؟
ماده 28قانون تأمین‌اجتماعی منابع درآمدی این سازمان را در چهار آیتم تعریف کرده است:
1 - حق بیمه
2 - درآمد حاصل از وجوه و ذخایر و اموال سازمان
3 - وجوه حاصل از خسارات و جریمه‌ها
4 - کمک‌ها و هدایا
مصارف یعنی تعهدات سازمان تأمین‌اجتماعی در مقابل بیمهشدگان که مهم‌ترین آنها عبارتند از: درمان، پرداخت‌های انتقالی و بلندمدت و تعهدات کوتاه‌مدت مانند غرامت دستمزد ایام بیماری، کمک ازدواج و... و هزینه‌های جاری.
یک صندوق بیمه‌ای کارآمد، صندوقی است که درآمدهای خود را به سه بخش تقسیم کند؛ یک بخش به درمان اختصاص پیدا کند که مطابق قانون تأمین‌اجتماعی باید 9درصد از درآمدهای ناشی از حق بیمه به درمان اختصاص پیدا کند، یک سوم از درآمدهای ناشی از حق بیمه را صرف هزینه‌های بلندمدت، کوتاه‌مدت و هزینه‌های جاری کند و یک سوم باقیمانده را در بخش سرمایه‌گذاری به کار گیرد.
البته در ماده 28قانون تأمین‌اجتماعی تأکید شده که دولت موظف است هر سال بدهی خود را به این سازمان در بودجه عمومی کل کشور منظور کرده و به تأمین‌اجتماعی پرداخت کند که متأسفانه این تکلیف قانونی در اکثر دولت‌ها بهرغم تأکیدات قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی و برنامه‌های توسعه مورد بی‌مهری قرار گرفته است. پیش‌بینی می‌شود این بدهی تا پایان سال بالغ بر 40هزار میلیارد تومان شود. انتظار می‌رود دولت در سال‌جاری به وعده خود در بازپرداخت بدهی‌هایش به این سازمان جامه عمل بپوشاند. البته تا قبل از سال1367 سازمان تأمین‌اجتماعی هیچ فعالیتی در جهت سرمایه‌گذاری نداشت و تا حدود سال‌های 63-62 ارزش سرمایه‌گذاری را درصورت‌های مالی صفر منظور کرده بود. از سال1367 مقوله سرمایه‌گذاری در تأمین‌اجتماعی شکل می‌گیرد که منتهی به تاسیس شرکت سرمایه‌گذاری تأمین‌اجتماعی (شستا) می‌شود اما بهرغم همه این تلاش‌ها، فعالیت‌های اقتصادی سازمان نتوانسته است در خوش‌بینانه‌ترین حالت بیش از 10درصد درآمدهای تأمین‌اجتماعی را تأمین کند که به‌نظر من مثلث ضعف و بی‌ثباتی در مدیریت به ویژه در سال‌های اخیر، عدم‌توفیق لازم در بازده سرمایه‌گذاری‌های انجام شده و عدم‌ایفای تعهدات مالی دولت و بار کردن تعهدات خارج از توان و اصول بیمه‌ای از سوی قوای مقننه و مجریه منجر به مخاطره آمیز‌شدن وضعیت سازمان تأمین‌اجتماعی به لحاظ پیشی‌گرفتن مصارف بر منابع شده است و در واقع پاشنه آشیل سازمان تأمین‌اجتماعی در این گرانیگاه قرار گرفته است.
- با این توصیف به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین دلیلی که مدیریت تأمین‌اجتماعی را مجبور کرده است با شتاب پیش‌نویس قانون جدید تأمین‌اجتماعی را آماده کند به هم خوردن شدید تعادل مالی سازمان باشد.
آنچه تا‌کنون به‌عنوان پیش‌نویس لایحه قانون جدید تأمین‌اجتماعی درون سازمان تأمین‌اجتماعی انتشار یافته حکایت از آن دارد که بازنگری در قانون تأمین‌اجتماعی حول محور چند مسئله اساسی تدوین شده است:
1 - خارج کردن حاکمیت شرکتی در اداره سازمان تأمین‌اجتماعی بدین شکل که سازمان تأمین‌اجتماعی فاقد هیأت مدیره خواهد بود و مدیرعامل قدرت بلامنازع در قانون جدید تعریف شده است و ایجاد عناوینی چون هیأت عامل و شورای فنی فقط بار تشریفاتی و نمادین خواهد داشت.
2 - نرخ حق بیمه سهم بیمه شده از هفت درصد به 9درصد افزایش یابد و این اختیار به سازمان داده شود تا هر سه سال یک‌بار براساس اصول محاسبات بیمه‌ای حق بیمه سهم کارفرما یا کارگر را تا دودرصد افزایش یاکاهش دهد. همچنین از مزایای غیرنقدی بیمهشدگان نیز حق بیمه دریافت شود.
3 - سهم دو درصد از حقوق و مزایای مستمری‌بگیرانی که بیشتر از حداقل دستمزد مستمری دریافت می‌کنند به سه‌درصد افزایش یابد و سطح ارائه خدمات درمانی بهرغم کسر 9درصد حق بیمه بابت درمان به سطح پایه تنزل کند و دریافت خدمات بیشتر منوط به پرداخت مجدد حق بیمه بیشتر خواهد بود.
4 - دخالت دادن میانگین ضریب حقوق پنج سال قبل از بازنشستگی به‌تدریج تا لحاظ کردن این ضریب هر سال تا 30سال، به جای متوسط قراردادن دوسال آخر جهت بازنشستگی
5 - در این اصلاحیه همچنین به سازمان تأمین‌اجتماعی این اختیار داده شده است که به‌تدریج شرایط بازنشستگی را از جهت سن و سابقه تا پنج سال افزایش دهد.
6 - براساس مکانیسمی که در این اصلاحیه پیشنهادی آمده است باید حق بیمه از شاغلان بازنشسته اعم از کشوری، لشکری و تأمین‌اجتماعی دریافت و در قبال آن مزایایی به آنها پرداخت شود.
بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که رویکرد کلی این اصلاحیه پیشنهادی محدود کردن و کاهش دادن خدمات و تعهدات سازمان تأمین‌اجتماعی به بیمهشدگان است. یعنی همان توصیه‌هایی که بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به کشورهای آمریکای لاتین برای به ظاهر رهایی جستن از مشکلات مالی نظام‌های تأمین‌اجتماعی کرده است.
- با این اوصاف به‌نظر شما چه پیش‌نیازهایی لازم است که پس از فراهم شدن آن درصورت ضرورت، قانون تأمین‌اجتماعی مورد بازنگری قرار گیرد؟
به‌نظر اینجانب و با توجه به تجربیات جهانی حداقل چند مسئله کلیدی باید قبل از بازنگری در قانون تأمین‌اجتماعی آن هم با رویکرد کاهش خدمات و تعهدات که مورد نظر مدیریت تأمین‌اجتماعی است مورد توجه قرار گیرد؛ نکته اول اینکه در فصل سوم بخش اجتماعی، برنامه پنجم توسعه، دولت را مجاز دانسته است با لحاظ کردن سند ملی کار شایسته و حفظ و تثبیت حقوق بنیادین کار تغییراتی را در زیر بخش‌های بیمه‌های اجتماعی و بیمه سلامت به‌وجود آورد به‌نحوی که استقرار نظام تأمین‌اجتماعی حداقل در سه لایه تعریف شود و برای نخستین بار در کشور این اختیار داده شود که به‌منظور شکست انحصار و فراهم‌شدن شرایط رقابت، صندوق‌های بازنشستگی خصوصی شکل گیرد بنابراین تا تعیین تکلیف این بخش از مواد قانون برنامه پنجم هرگونه بازنگری در قانون تأمین‌اجتماعی یک خطای استراتژیک است.
نکته دوم اینکه 33سال از پیروزی انقلاب اسلامی می‌گذرداما هنوز درک مشترکی چه به لحاظ جایگاه قانونی بیمه‌های اجتماعی و کارکرد‌های آن با سایر نظامات تأمین‌اجتماعی و تا حدودی جایگاه دینی و فقهی آن وجود ندارد.
شما در سال‌های اخیر هنگام تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی ملاحظه می‌فرمایید چه تبصره‌های رنگارنگی به ماده واحده بودجه الحاق می‌شود و تکالیفی را به اجبار برای تأمین‌اجتماعی تعیین می‌کنند که در چارچوب نظامات تأمین‌اجتماعی اصلا تعریف نشده است. مثلا در بودجه سال‌جاری تصویب شده است که افراد با سهل‌ترین شرایط و کمترین بیمه‌پردازی بازنشسته شوند. یا بخشی از قوه‌مجریه و بسیاری از نمایندگان محترم مجلس بر این باورند که می‌شود از گذرگاه تأمین‌اجتماعی مسئله اشتغال را حل کرد.
به همین دلیل است که ملاحظه می‌فرمایید پیرایه‌های متعددی به ماده 76قانون تأمین‌اجتماعی مصوب 1354 اضافه شد که بر شمردن یکایک آنها از حوصله این گفتوگو خارج است. البته سازمان تأمین‌اجتماعی در دولت اول آقای خاتمی در یک تفاهم با مجلس شورای اسلامی، در قبال فراهم کردن و موافقت دولت با بازنشستگی‌های پیش از موعد در یک اقدام اصلاحی و در واقع یک جراحی پارامتریک شرایط سابقه پرداخت حق بیمه برای بازنشستگی مردان و زنان بیمه شده را به‌صورت پلکانی از 10سال به 20سال افزایش داد که به‌علت اعتماد قابل‌قبولی که بین دولت و مردم و بیمهشدگان وجود داشت با کمترین تنشی مورد قبول واقع شد.
به لحاظ جایگاه شرعی، قانون تأمین‌اجتماعی بهرغم گره‌گشایی‌هایی که در آغاز پیروزی انقلاب اسلامی
(با توجه به شبهات مطرح شده توسط بعضی از مدرسین محترم حوزه علمیه قم به لحاظ اجباری بودن قانون تأمین‌اجتماعی) از سوی امام‌خمینی(ره) شد حتما در مسیر فرایند تصویب در مجلس شورای اسلامی و شورای محترم نگهبان با موانع جدی روبه‌رو خواهد شد و شاید براساس همین اندیشه باشد که بالغ بر 80هزار نفر از روحانیون محترم به‌صورت اختیاری تحت پوشش تأمین‌اجتماعی قرار گرفته‌اند.
نکته سومی که به‌نظر من اهمیتش از نکات برشمرده بالا کمتر نخواهد بود شرایطی است که به‌طور ناخواسته و بهرغم تمام ضعف‌هایی که می‌شود برای اداره سازمان تأمین‌اجتماعی برشمرد به این سازمان و سرمایه‌های آن تحمیل شده است و تقریبا همه دولت‌های بعد از انقلاب اسلامی با شدت و ضعف در فراهم‌آوردن چنین شرایطی سهیم بوده‌اند که فهرست‌وار به این موارد اشاره می‌شود:
- انجام نشدن تعهدات دولت بابت سهم سه درصدی خود وقانون معافیت از سهم حق بیمه کارفرمایان
- ضربه به ذخایر نقدی سازمان در بانک‌ها ناشی از اجرای برنامه تعدیل ساختاری و تضعیف ارزش پول ملی
- مصوبات دولت، شورای اقتصاد و مجلس شورای اسلامی مبنی بر افزایش قیمت‌ها، تعرفه‌ها و...
- پایین بودن درصد اشتغال
- دریافت تعرفه‌ها و عوارض از سازمان
- عدم‌افزایش حقوق کارگران متناسب با تورم
- اختصاص بخش عمده‌ای از ذخایر سازمان به بیمارستان‌سازی با فشار دولت‌ها و بدون توجیه جمعیت و آمایش سرزمین.
بنابراین توصیه اینجانب به نظام تصمیم‌گیری و به‌ویژه مدیران تأمین‌اجتماعی در این مقطع حساس که کشور در معرض بزرگ‌ترین دشمنی دول خارجی قرار دارد و هر روز با تنگ‌تر کردن حلقه تحریم‌ها برآنند که معیشت و رفاه نسبی مردم را هدف قرار دهند این است که هرگونه بازنگری در قانون تأمین‌اجتماعی آن هم با رویکرد کاهش خدمات و تعهدات را متوقف سازند؛شاید تجربه نتایج هدفمندکردن یارانه‌ها در این موقعیت و متوقف کردن فاز‌های بعدی آن بهترین سرمشق برای آنان باشد.
