سه کشور مزبور در پیش‌نویس خود، مواردی از تحریم علیه آن‌چه برنامه هسته‌ای و موشکی ایران نامیده‌اند، پیش‌بینی کرده‌اند و مکانیسم‌‌هایی برای برقراری و کنترل این تحریم‌ها در نظر گرفته‌اند.
در حالی‌که آمریکا در ظاهر مدعی است که این پیش‌نویس، بیش از اندازه ملایم است و باید مواردی به آن اضافه شود، روسیه با حمایت چین اعتقاد دارد پیش‌نویس مزبور فراتر از توافقات به عمل آمده بین وزرای 6 کشور در لندن رفته و می‌بایست تعدیل گردد.
روسیه اصلاحات مورد نظر خود نسبت به پیش‌نویس را ارائه نموده است که توسط کشورهای غربی در حال بررسی است. همچنین ظاهراً آمریکا نیز اصلاحاتی را پیشنهاد کرده است. با این حال هنوز هیچ مشورت رسمی یا حتی غیر رسمی با سایر اعضای غیردائم شورای امنیت صورت نگرفته که البته چندان هم امر غریبی نیست!
موضوع مذاکرات و گمانه‌زنی‌های سیاسی در خصوص تدوین قطعنامه پیشنهادی کشورهای اروپایی طی روزهای گذشته، مباحث متعددی را سبب شده است. برخی باور دارند که چانه‌زنی‌های دیپلماتیک موجود، ناشی از اختلاف دیدگاه 5 کشور عضو دائمی شورای امنیت است.
این نگرش، نوع رابطه جمهوری اسلامی ایران با یکی دو کشور خاص را در ارزیابی خود تعیین کننده تلقی می‌کند. در مقابل، دیدگاهی است که اعتقاد دارد اختلاف کشورهای مزبور، صرفاً در چگونگی برخورد با ایران و نه در اصل آن است. لذا یک امر کاملاً تاکتیکی به شمار می‌رود که نهایتاً پس از بده بستان‌های سیاسی، طرفین به سازش می رسند.
اگرچه تأثیر مناسبات تاریخی و نزدیک ایران با بخشی از جناح‌بندی‌ها در صحنه قدرت‌های سیاسی نظام بین الملل را نمی توان نادیده گرفت، اما برای تحلیل واقع بینانه از آن‌چه هم اینک در حال وقوع است، نمی توان با تصویر سنتی مناسبات سیاسی میان دولت‌ها به ارزیابی پرداخت، بلکه باید کوشید با تحلیل شرایط نوین نظام بین الملل پس از پایان جنگ سرد و مقایسه سایر روندهای مشابه در سال‌های اخیر، همچون بررسی قطعنامه‌های دو دهه اخیر شورای امنیت که نسبت به برقراری تحریم علیه کشورها اقدام کرده است، به چرایی زمانبر بودن تدوین قطعنامه‌هایی از این دست توجه کرد.
در زمانی که اولین قطعنامه شورای امنیت علیه برنامه هسته‌ای ایران (قطعنامه 1696) صادر گردید نیز تحلیل‌ها و گمانه‌زنی‌هایی وجود داشت که صدور قطعنامه را همراه با تردید دانسته و حتی استفاده برخی از اعضای دائم شورای امنیت از حق وتو را نیز انتظار می‌کشید.
در حالی‌که برخلاف این انتظارات، چنین فرض‌هایی رخ نداد و در مقابل، نوعی نرمش یا چرخش سیاسی در مواجهه با روند مدیریت شدۀ کشورهای غربی و اروپایی را شاهد بودیم.
لذا از این منظر باید تأکید داشت که روند نسبتاً کند در تدوین متن نهایی قطعنامۀ فراروی ما صرفاً به‌دلیل مناسبات استراتژیک یا تاریخی ایران با یک یا چند کشور خاص رخ نداده است، بلکه دلایل متعدد دیگری در آن دخیل است که عمدتاً مربوط به «بازی قدرت‌ها» می‌شود.
در این بازی، کشورهای عضو دائم شورای امنیت، ملاحظات متعددی را در نظر دارند که هم منافع فوری و هم منافع بلندمدت آن‌ها را تأمین کند. از جمله آن‌که با توجه به تأثیر طولانی مدت چنین قطعنامه‌ای بر دیگر مسائل و بحران‌های جهانی، می‌کوشند در روند تصویب، به اعمال رویه‌هایی مبادرت کنند که بر قدرت بازی بین‌المللی آن‌ها بیفزاید.
از این رو باید به آن‌چه در روزهای گذشته رخ داده یا طی مدت باقی‌مانده تا انشای متن نهایی روی خواهد داد، نگاهی متفاوت از تصویر موجود انداخت. اصولاً سازوکار شکل‌گیری چنین روندهایی در نیویورک به عنوان مقر شورای امنیت، دارای چند ویژگی توأمان است:
- تلاش برای نیل به اجماع به منظور کاستن از ناکارآمدی تصمیمات متخذه از طریق جلب نظر و تأمین منافع سیاسی-اقتصادی قدرت‌های ذی‌ربط؛
- توجه به رویه‌های پیشین در صدور قطعنامه‌های مشابه، با هدف پویایی اعمال نقش شورا در ایفای نقش برای مدیریت بحران‌های جهان پیش رو؛
- پیشگیری از هزینه ها و مخاطرات درگیری نظامی و برخوردهای سخت؛
- اجتناب از آثار جانبی ناخواسته به‌خصوص تأثیرات مخرب و ضدانسانی که تحریم‌ها بر جوامع انسانی و مردم غیرنظامی بر جای می‌گذارند.
با این مقدمات، اکنون بهتر می‌توان به این پرسش پاسخ داد که چه دلایلی باعث شده است قدرت‌های بزرگ در شورای امنیت، قطعنامه تحریم را ابزار مؤثری برای جلوگیری از پیشرفت برنامه هسته‌ای جمهوری اسلامی ایرا ن تصور نمایند (صرف‌نظر از این‌که این تصور اصولاً تا چه حد غلط است)؟ شکی نیست که پرداختن به این پرسش، نیاز به ژرف‌اندیشی در آن‌چه تاکنون گذشته است و کاویدن علل و عوامل بسیار متعددی دارد.
در این گفتار سعی می‌شود به اختصار، تنها به بیان چهارچوبی برای فهم الگوی رفتاری نوین شورای امنیت بسنده گردد:
1 - علمای نظریه پردازی‌های سیاسی در قرن اخیر، کم و بیش از دو شیوه براندازی حکومت‌ها با بیان تمایز در صفاتی چون سخت و نرم سخن گفته‌اند. اگر به رویه‌ها و رویکردهای مرجع بین‌المللی حل اختلافات و منازعات جهانی (سازمان ملل و نهایتاً شورای امنیت) به مفهوم این نظریه پردازی به لحاظ عینی توجه کنیم، درخواهیم یافت که این نوع تصور در همسان سازی آهنگ نظام جهانی در هر دو وجه سخت و نرم آن، حتی بیش از زمان جنگ سرد، مورد توجه این نهاد قرار گرفته است.
به عنوان نمونه، صدور مجوز استفاده از زور توسط شورای امنیت در بحران بالکان، سومالی، روآندا و نهایتاً جنگ با صدام در عراق در دهه گذشته، متأثر از نگرش به اعمال رویه‌های سخت در انجام تغییرات مورد علاقه برای بازی‌گردانان صحنه بین‌المللی بوده است.
در چنین وضعیت‌هایی شورا حتی گاهی فراتر از مقررات حقوق بین الملل عمل و اقدام نموده و با استناد به فصل هفتم منشور، کوشیده است به تعبیر خود، موانع و محدودیت‌های حقوقی در اجرای وظیفه اصلی‌اش یعنی به اصطلاح حفظ صلح و امنیت بین‌الملل را از میان بردارد.
در برابر رویکرد سختگیرانه، روندی منعطف‌تر و طبعاً کم هزینه نیز به تواتر از سوی این شورا مورد توجه قرار گرفته که در برخی موارد، مآلاً به تغییرات نرم‌افزارانۀ سیستم یا مشی حاکمیتی کشورهایی چون آفریقای جنوبی تحت نظام آپارتاید، لیبریا، لیبی و... منتهی شده و در نمونه‌هایی چون سودان و اخیراً کره شمالی نیز نظام‌های سیاسی حاکم را با شرایط دشواری مواجه ساخته است.
2 - در خصوص جمهوری اسلامی ایران، شورای امنیت سازمان ملل متحد واجد تجربیات چندی است. این شورا در سال‌های نخست تشکیل خود و در پی بحران آذربایجان، ملی شدن صنعت نفت ، منازعات مرزی ایران و عراق در زمینه تحدید حدود منتج به عهدنامه مرزی 1975، تحولات ناشی از انقلاب اسلامی ایران و اشغال سفارت آمریکا و سرانجام تجاوز رژیم صدام به ایران و جنگ هشت ساله، به‌دفعات از وزن و نقش سیاسی خود - فارغ از منافع ملی ایران - استفاده نموده است.
فلذا ورود کنونی این نهاد در پرونده هسته ای صرف‌نظر از روند های منتج از قطعنامه شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در 4 فوریه 2006، نوعی ایفای نقش تأثیرگذار بر مسائل کشوری است که به طور متوسط در هر دهه از قدمت این نهاد، یک بار در دستور شورای امنیت قرار گرفته است.
از این‌رو باید توجه داشت که در مرحله کنونی، هم دستگاه دیپلماسی ایران به لحاظ حافظه تاریخی واجد شناخت از دخالت‌ها و تصمیم‌گیری‌های شورای امنیت چه له و چه علیه منافع ملی و حاکمیتی کشور است و هم شورا به دلیل چنین سوابقی با منطق رفتاری نظام سیاسی و کارکردهای دیپلماسی ایران آشنایی دارد.
شاید تنها تمایز مرحله کنونی نسبت به دوره‌های پیشین در آن باشد که اینک جمهوری اسلامی ایران تحت فصل هفتم منشور ملل متحد، جدی‌تر از تمامی موارد گذشته در برابر شورا قرار گرفته است.
3 - به نظر می‌رسد شورای امنیت طی دو دهه اخیر در مواردی که به عنوان خواهان به بازی سازی پرداخته، از رژیم تحریم نه فقط به عنوان ابزاری برای تغییر رفتار استفاده نموده، بلکه بعضاً آن را به عنوان گام نخست در حرکت به سمت براندازی، اعم از سخت یا نرم آن، نیز مورد توجه قرار داده است.
در این مسیر، ماهیت تدریجی حرکت به سمت اجماع‌سازی، باعث می‌شود تا منافع و خواسته‌های بازیگران «بازی قدرت» قدم به قدم به یکدیگر نزدیک شود و قدرت‌ها، به ناچار یا به اختیار و بسته به میزان توانایی‌هایشان، منافع خاص خود را تدریجاً در راستای منافع جمعی در شورای امنیت قرار دهند.
بررسی تجربیات پیشین شورای امنیت از یک‌سو و در نظر داشتن مناسبات داخلی اعضای دائم آن شورا از سوی دیگر، چنین به ذهن متبادر می‌کند که به عنوان مثال در جریان تحریم آفریقای جنوبی دو کشور بریتانیا و آمریکا، در تحریم یوگسلاوی سابق کشور روسیه، در تحریم عراق تا حدی دو کشور روسیه و فرانسه، و در تحریم اخیر کره شمالی کشور جمهوری خلق چین، مجبور شدند بر خلاف منافع منطقه ای خود و در چهارچوب ساز و کار تنظیمی شورای امنیت حرکت کنند.
در خصوص قطعنامه 1696 مورخ 31 جولای 2006 علیه برنامه هسته ای ایران، علی‌رغم انتظارات و تحلیل‌های رسانه ای، هیچ‌یک از اعضای شورای امنیت نتوانستند یا نخواستند این رویۀ موجود در اجماع سازی را با چالش روبرو سازند.
در این شرایط، دستگاه دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران باید آماده ورود به کارزاری دشوار در عرصه سیاست بین‌الملل باشد. این مهم، در حقیقت متأثر از رویه ها و مسائل مترتب بر صدور قطعنامه است.
در واقع، قطعنامه تا مرحلۀ صدور، حاصل نوعی اجماع جمعی با تمرکز اصلی بر آرای پنج کشور عضو دائم است. تلاش برای نیل به اجماع و حصول موفقیت در صدور قطعنامه، هر پنج کشور را وادار خواهد کرد که از خواست‌های حداکثری دوری گزینند.
در حالی‌که پس از طی این مرحله، هرگونه تغییری منوط به در نظر داشتن خواسته های حداکثری آن‌هاست، چراکه در آن مقطع، منافع مستقل هریک از کشورهای عضو دائم، در شرایط جدیدی چهره خود را نشان می‌دهد.
در این فضا دیپلماسی می‌بایست برای رسیدن به برگشت پذیری، تمامی ملاحظات و رقابت‌های اعضای دائم و غیردائم را مورد توجه قرار دهد. زمانبر بودن دامنه چنین روندی، صرف‌نظر از موضع مذاکراتی که با دگرگونی مستمر اعضای غیردائم نیز توأم خواهد شد، سبب تحمیل شرایط جدیدی می‌گردد.
اما اینک که مسیر اجماع سازی در شورای امنیت با دشواری طی می‌گردد، دیپلماسی کشورمان می تواند و باید با ایجاد ابتکارات و تحرکات منظم، از تسریع روند محتمل ممانعت به عمل آورد. در حقیقت، وظیفه اصلی دستگاه دیپلماسی هر کشوری ایجاد سیاست‌های تأخیری در موضوعات علیه و یا سیاست‌های تسریعی در رویه های له برای کشور است.
خوشبختانه دیپلماسی جمهوری اسلامی ایران از توانایی‌ها و ظرفیت‌های بالایی برخوردار است. در اثر تحولات سال‌های گذشته در منطقه از یک‌سو و ظرفیت‌سازی‌های گسترده در کشورمان از سوی دیگر، جمهوری اسلامی ایران هم‌اکنون به قدرت بلامنازع منطقه تبدیل شده است.
با در نظر داشتن ثبات گسترده داخلی و انسجام قوی ملی به عنوان دیگر پایه‌های قدرت کشورمان، هر ناظر بی‌طرفی اعتراف می‌کند که اقتدار جمهوری اسلامی ایران پا را از منطقه فراتر گذاشته و به عنوان یک قدرت فرامنطقه‌ای باید برای آن حساب باز کرد.
دیپلماسی ما باید نماینده و نشان‌دهنده چنین قدرتی باشد و با سرلوحه قرار دادن سه اصل عزت، حکمت و مصلحت و با اعتماد به نفس کامل، توانایی‌ها و دستاوردهای کشورمان در عرصه‌های سیاسی، اقتصادی، نظامی و تکنولوژیک را تثبیت و تحکیم کند.
دیپلماسی کشور ما از چنین توانایی و ظرفیتی برخوردار است و در طول سال‌های گذشته، به وی‍ژه یک سالة اخیر، عملاً آن را به اثبات رسانده است.
* معاون حقوقی و بین‌المللی وزارت امورخارجه
