گاه در برخی مواقع مانند شورای اول تهران، شورای سوم کرمانشاه و اهواز شاهد انحلال شوراها بودیم، گاه نیز طرح‌هایی مانند کاهش اختیارات شوراها در مجلس شورای اسلامی توان اجرایی شوراها را محدود کرد. اما هرچه بود، شوراها که در سال78 به‌ثمر‌نشست، تحقق یکی از اصلی‌ترین شعارهای انقلاب اسلامی بود؛ یعنی اداره امور به‌دست خود مردم. هم‌اکنون که در پایان عمر شوراهای سوم هستیم، با نگاهی به این نهاد و پیشینه تاریخی آن، می‌توان ارزیابی مناسبی از آن به‌دست آورد.
آغاز یک راه پرفراز و نشیب
هنوز گرد‌و‌خاک مشروطه‌خواهانی که به تهران آمده بودند و پایتخت را تصرف کردند، بر زمین ننشسته بود که مجلس شورای ملی تشکیل جلسه داد. 10خرداد‌ماه سال1286 در مجلس شورای ملی قانونی به تصویب رسید که به قانون بلدیه معروف شد. این قانون در پنج فصل و 108ماده و تقریبا یک هفته پس از تصویب قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی در مجلس شورای ملی، به تصویب رسید و در زمره نخستین قوانین موضوعه ایران درآمد.
در دو فصل از قانون بلدیه که برای بلدیه‌های سراسر کشور تهیه شده، انجمن‌هایی پیش‌بینی شد و مدیریت شهری را در اختیار انجمن و اداره بلدیه قرار داد. در این قانون به تفصیل موضوعاتی چون چگونگی انتخاب اعضا و تعداد آنان، شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتیب انتخاب اعضای انجمن و تعداد شان و چگونگی اداره آنان و نحوه مدیریت امور توسط اعضای انجمن بلدیه مشخص شد.جالب است بدانیم که در نخستین قانون مصوب برای تشکیل انجمن بلدیه، شرایطی خاص حاکم بود؛اینکه افرادی که قصد شرکت در انتخابات به‌عنوان کاندیدا را دارند، می‌بایست از افراد متمکن و ثروتمند باشند.
داشتن مستغلات یا اراضی در محدوده شهر برای کاندیداها الزامی و املاک آنان نیز باید دارای ارزشی مشخص بود. به این ترتیب افرادی که در شهرهای بزرگ قصد نامزد شدن داشتند باید دارای اراضی و املاکی باشند که در حدود هزار تومان ارزش داشته باشد.
افرادی هم که در شهرهای متوسط نامزد می‌شدند، باید املاک آنها در حدود 500تومان ارزش می‌داشت و نامزدها در شهرهای کوچک باید دارای املاکی به ارزش300 تومان می‌بودند. این قانون محرومانی نیز داشت؛ زنان و افرادی که معروف به ارتکاب قتل و سرقت بودند و یا مجازات‌شدگان به‌وسیله قانون (افراد دارای سوءپیشینه و سابقه کیفری) و همچنین ورشکستگان و کودکان نه حق رأی‌دادن و نه کاندیدا‌شدن داشتند. این نخستین گام برای مدیریت جمعی شهری به نام تهران بود.
روزگار کم‌فروغ شوراها
پس از قانون اول که در سال1286 و هنگام پیروزی مشروطه‌خواهان به تصویب رسید و رویکردی آزادیخواهانه و مردمی داشت، در سال1309 قانون جدید بلدیه به توصیه رضاخان تهیه شد که در آن اختیارات بلدیه‌چی و انجمن شهر، محدود شد و جز اندک اختیاری برای تعیین عوارض شهری، اعضای انجمن بلدیه‌چی چندان قدرتی نداشتند اما با کنار رفتن رضاخان دوباره قانون جدیدی برای بلدیه به تصویب رسید. این قانون تا حد قابل توجهی بازگشت به قانون اولیه و بهره‌گیری از رویکرد آزادیخواهانه بود. هرچند در آن، اختیارات اعضای انجمن شهر و شهردار نسبت به قانون اولیه تقلیل یافته بود اما در مقایسه با قانون مصوب 1309 در دوره رضاخان، قانون تقریبا آزادانه‌تری بود.
درواقع قانون تشکیل شهرداری‌ها و انجمن شهرها و قصبات این بار در هفت‌فصل و پنج‌ماده به تصویب رسید. این قانون اختیارات بیشتری به اعضای انجمن بلدیه می‌داد؛ ازجمله اینکه اعضای انجمن هرکدام در رأس یکی از کمیسیون‌هایی که در بلدیه تشکیل می‌شد قرار می‌گرفت و گذشته از جایگاه خود در انجمن در نحوه اداره شهر نیز به‌طور مستقیم دخالت و اعمال نظر می‌کرد. براساس این قانون همچنان انتخاب شهردار به مانند دوره پیش، به‌عهده انجمن شهر نبود و آنان نقشی در تصمیم‌گیری‌ها برای انتخاب یا عزل شهردار نداشتند. این مسئولیت، به‌عهده وزارت داخله (کشور) بود که شهردار یک شهر را انتخاب یا برکنار کند و انجمن شهر نیز تنها به‌عنوان نهادی ناظر با شهرداران مجبور به همکاری بود.
ماده چهار این قانون مقرر می‌داشت که در هر شهرداری انجمنی خواهد بود که از طرف مردم مستقیما و با رأی مخفی و با اکثریت نسبی به‌مدت چهارسال انتخاب می‌شود. این قانون همچنین انتخاب انجمن شهر را برای شهرها براساس جمعیت دانست. به این ترتیب که در شهرها و بخش‌هایی که جمعیت آنجا در حدود 10هزار و کمتر باشد، تعداد شش نفر به‌عنوان اعضای انجمن شهر انتخاب می‌شوند و این تعداد در شهرها براساس جمعیت بیشتر می‌شود و در شهرهای بزرگ نیز به 25نفر می‌رسد. براساس این قانون تنها در شهر تهران تعداد 30نفر برای عضویت در انجمن انتخاب می‌شدند اما آنچه در این قانون دارای اهمیت بود توجه به ساختار شهری بود. از این‌رو می‌توان این قانون را پایه‌ای مهم برای قوانین شهرداری دانست.
ظهور مردم سالاری نوین
هنگامی که در نخستین روز آذر‌ماه1361 و براساس پیش‌بینی اصل یکصدم قانون اساسی کشور، قانون تشکیل شوراهای اسلامی کشور به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید، شاید تصور اینکه تقریبا 15سال بعد شوراهای اسلامی در شهرها و روستاها تشکیل شود، اندکی عجیب بود.
در واقع اصل یکصدم قانون اساسی اهدافی بسیار جذاب را مطرح کرده بود و شاید به همین دلیل بود که انتظار برای راه‌اندازی آن اندکی طولانی به‌نظر می‌رسید. در اصل یکصدم قانون اساسی آمده بود: «برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند».
براساس پیش‌بینی قانون اساسی، شوراها باید برای پیشبرد اهداف اجتماعی تشکیل می‌شدند. البته این پیش‌بینی براساس آیه شریفه «وامرهم شوری بینهم» و «شاورهم فی‌الامر» صورت گرفته بود. از این‌رو در سال61 برای نخستین‌بار قانونی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که در حدود 15سال اجرای آن طول کشید. شاید یکی از مهم‌ترین دلایل اجرایی نشدن این قانون، وضعیت حساس کشور بود که در جنگی ناخواسته ظرفیت‌های اقتصادی و اجتماعی‌اش را صرف کرد.
قرار بود که پس از تصویب این قانون در مجلس، وزارت کشور حداکثر ظرف دو‌ماه پس از تصویب آن آیین‌نامه‌ای اجرایی تهیه کند و براساس آن نخستین دوره انتخابات شورا در همان سال یعنی سال1361 برگزار شود. براساس این قانون مدت اعتبار شورای شهر دو‌سال بود و انتخابات نخستین دوره شوراها دو‌ماه پس از تصویب آیین‌نامه انتخابات و انتخابات دوره‌های بعد نیز یک‌ماه قبل از پایان دوره شوراها انجام شود اما سال‌ها بعد و درست روز اول خرداد1375 قانون جدیدی به‌تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که به قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور معروف شد.
تهران در هیأت یک کلانشهر
قانون بلدیه در روزهایی که تهران به هیأت یک شهر بزرگ و با جمعیت میلیونی درآمده بود، براساس نیازهای شهری، انتخاب اعضا را بر پایه این روش پیش‌بینی کرد. از این‌رو این حرکت در سال1328 گامی مهم دانسته شد، هرچند تا سال‌ها بعد در انتخاب اعضا، این قانون نتوانست به اجرا درآید و تنها به‌عنوان منادی قانونی تا سال‌ها بعد کارایی چندانی نداشت اما این تلقی از همان روزهای آغازین تصویب این قانون، شاید بسیار دارای اهمیت بود، چرا که پس از استبداد رضاخان و سیطره بی‌چون و چرای او بر تمام عرصه‌های جامعه و در دوره‌ای که جامعه دستخوش هرج و مرج ناشی از بی‌لیاقتی و ناتوانی محمدرضا پهلوی بود، این قانون با تکیه بر برخی موارد قانون اولیه در سال1286 توانست گامی مترقی در میان قوانین شهرداری بر‌دارد.
گام دوم تشکیل شورا
هنگامی که کشور روندی روبه‌رشد یافته بود و پس از پایان جنگ تحمیلی، دولتیان به ساختن کشور روی‌آوردند، قانون شوراها دوباره موضوعی جدید شد برای طرح. در قانونی که مجلس آن روز به تصویب رساند، مدت اعتبار شورا از دو سال به چهار سال تغییر یافت و به‌مناسبت سالروز فرمان تاریخی حضرت امام‌خمینی(ره) مبنی بر تشکیل شوراها، زمان شروع به‌کار شوراها روز نهم اردیبهشت‌ماه تعیین شد.
تعداد اعضای شورا نیز در این قانون براساس جمعیت روستاها، بخش‌ها و شهرها تعیین شد؛ به این ترتیب که تعداد اعضای شوراهای اسلامی روستاها تا 1500نفر جمعیت، سه‌نفر عضو اصلی و بیش از 1500نفر جمعیت و بخش دارای پنج نفر عضو اصلی باشند.
تعداد اعضای اصلی و علی‌البدل شورای شهر نیز به این ترتیب در این قانون پیش‌بینی شد:
الف: شهرهای تا 20هزار نفر جمعیت پنج‌نفر عضو اصلی و دو نفر عضو علی‌البدل
ب: شهرهای از 20هزار نفر تا 50هزار نفر جمعیت، هفت‌نفر عضو اصلی و سه نفر عضو علی‌البدل
ج: شهرهای از 50هزار نفر تا 100هزار نفر جمعیت، 9 نفر عضو اصلی و چهارنفر عضو علی‌البدل
د: شهرهای از 100هزار نفر تا 200هزار نفر جمعیت، 11نفر عضو اصلی و پنج نفر عضو علی‌البدل
هـ : شهرهای از 200هزار نفر تا 500هزار نفر جمعیت، 13نفر عضو اصلی و شش نفر عضو علی‌البدل
و: شهرهای از 500هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت، 15 نفر عضو اصلی و هفت نفر عضو علی‌البدل
ز: شهرهای بیشتر از یک‌میلیون نفر تا دومیلیون نفر جمعیت، 21نفر عضو اصلی و هشت‌نفر عضو علی‌البدل
ح: شهرهای بیش از دومیلیون نفر جمعیت، 25نفر عضو اصلی و 10نفر عضو علی‌البدل
ط: شهر تهران 31نفر عضو اصلی و 12 نفر عضو علی‌البدل
البته آخرین بند این قانون که تعداد اعضای شورای شهر تهران را تعیین می‌کند، در پنجم مرداد1382 به‌صورت بند اصلاحی به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید.
گام عملی
17اسفند سال1377 نخستین دوره انتخابات سراسری شوراهای اسلامی کشور با استقبال چشمگیر مردم در بیش از 40هزار حوزه انتخاباتی برگزار شد و در نهایت حدود 200هزار نفر از منتخبین مردم جهت اداره امور شهرها و روستاهای کشور به‌عنوان عضو شورای اسلامی شهر و روستا انتخاب شدند.
شروع به‌کار شوراهای اسلامی نیز از 9اردیبهشت1378 و همزمان با پیام تاریخی حضرت امام درخصوص شوراها و با صدور پیام ویژه‌ای از سوی مقام‌معظم رهبری آغاز شد. شوراهای اول چالش بزرگی پیش روی اداره شهرها بود. در تهران این چالش در انتخاب شهردار در شورای شهراول به ظهور رسید. در سایر شهرهای بزرگ نیز وضع بهتر نبود. شوراهای اول، در بسیاری از شهرها پرچالش و پرحاشیه بودند. رویکردهای سیاسی اعضای شورا بر اداره شهر توسط آنان برتری یافت و اعضای شورا نیز بیشتر پیشینه‌ای سیاسی داشتند. اما در مرحله بعد و با انتخاب و استقرار شورای شهر دوم، چه در پایتخت و چه در سایر شهرها، شوراها بیشتر به جایگاه قانونی خود واقف شدند و در اداره امور شهر بیشتر تأثیرگذار بودند. اگرچه در برخی شهرها انحلال شوراها خاطره‌ای ناخوش از خود به جا گذاشت اما در مجموع کارنامه شوراهای اسلامی دوم در شهرهای بزرگ موفق بود. در سومین دوره، شوراها به اذعان بسیاری، به بلوغ رسیدند و شهرها عرصه‌ای برای فعالیت‌ها و دیدگاه‌های کارشناسی‌شان بود.
تهران در سه دوره گذشته، دارای 15نماینده بود؛ نمایندگانی که به‌طور مستقیم از سوی مردم برگزیده شدند. در طول 14سال گذشته، شوراها در پایتخت توانستند گام‌های مهمی بردارند. شاید مهم‌ترین اقدام شورای اسلامی شهر تهران، تصویب طرح جامع و تفصیلی شهر تهران باشد. اگرچه اقداماتی مانند شفافیت مالی، توسعه طرح‌های عمرانی و پشتیبانی از آنها، ارائه خدمات مختلف به مناطق جنوبی شهر و اجرای طرح محله‌محوری نیز تأثیر بسیاری در نحوه مدیریت شهری داشت اما شورا با تمام تهدیدها و کاهش اختیارات و تجزیه‌های احتمالی پایتخت، همچنان توانست پویا و تأثیرگذار باشد. هر چند شوراهای دوم و سوم نتوانستند، تصدی وظایف 23گانه را براساس برنامه سوم و چهارم توسعه به ثمر برسانند و به مدیریت یکپارچه شهری تحقق بخشند اما شورای سوم توانست کارنامه‌ای مناسب از خود به جا بگذارد؛ کارنامه‌ای که در پس پرده اختلافات، حقوق شهروندان را پیگیری کند و بتواند چهره توسعه‌یافته‌تری به تهران بدهد. در طول فعالیت شش ساله شورای شهر سوم طرح‌های عمرانی و فرهنگی و اجتماعی بسیاری در تهران به اجرا درآمد؛ طرح‌هایی که الگوی بسیاری از شهرهای کشور شد و توسعه اجتماعی، فرهنگی قابل توجهی را برای شهرهای کشور به ارمغان آورد.
در چهارمین دوره شوراها، قرار است تهران صاحب 31نماینده شورای شهر شود. استاندار تهران از ثبت‌نام سه هزار و 715نفر برای تصاحب کرسی شورای شهر تهران خبر داده است. چهره‌های سیاسی مختلف، ورزشکاران، هنرمندان و مدیران شهری در میان ثبت‌نام‌کنندگان حضور دارند. رقابت تنگاتنگ این افراد برای تصاحب کرسی سبز رنگ شورا فارغ از شور حضور در عرصه مدیریت شهری بیانگر تلاش موفقیت‌آمیز شوراها در حیات 14ساله‌شان است. حضور چهره‌های مختلف سیاسی با شعار «خدمت‌رسانی به مردم و شهروندان فارغ از رویکردهای سیاسی» گامی بزرگ در عرصه مدیریت‌جمعی است. احزاب سیاسی در انتخابات شورای شهر، شعارهای سیاسی را کنار گذاشته‌اند و با تمرکز بر توسعه زندگی اجتماعی و شهری، تلاش دارند تا نام‌آوران شورای چهارم، وارد ساختمان بهشت شوند.
