برنامه چهارم توسعه را دولت هشتم تدوین کرد اما دولت نهم به‌علت ایرادات ساختاری و ماهیتی که به‌این برنامه وارد می‌دانست، تقریبا از حرکت در چارچوب اهداف آن خودداری کرد. هم‌اینک برنامه پنجم توسعه را دولت دهم که ادامه دولت نهم است در راستای آرمان‌ها و سیاست‌های خویش تدوین کرده است. با توجه به انتقادات فراوانی که دولت نهم به مبانی برنامه چهارم توسعه داشت، انتظار می‌رفت که در لایحه برنامه پنجم توسعه تفاوت‌های آشکاری با برنامه چهارم توسعه مشاهده شود که همینطور هم شده است. هر چند عموم مردم با مباحث مربوط به برنامه‌های توسعه چندان درگیر نیستند و اخبار مربوط به آن را پیگیری نمی‌کنند، اما قشر کارشناسی جامعه همواره انتقادات بی‌شماری به نگاه دولت به برنامه توسعه داشته‌اند.
شرح ملموس و ساده شماری از تفاوت‌های لایحه برنامه پنجم توسعه (که باید مبنای کار فعالیت‌های دولت در 5سال آینده باشد) با برنامه چهارم توسعه می‌تواند افکار عمومی‌را با علل انتقادات کارشناسان آشنا نماید. بدین‌منظور به جای نگارش مقاله‌ای مجزا، خلاصه‌ای از گزارشی که در نشریه «برنامه» متعلق به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری (به‌عنوان متولی تدوین برنامه و بودجه) منتشر شده است، ارائه می‌شود. در این گزارش، مقایسه‌ای کوتاه بین شالوده و محتوای کلی برنامه چهارم توسعه و برنامه پنجم و همچنین فصول مختلف این دو برنامه انجام شده است که موارد مربوط به بخش اقتصادی آن مورد توجه قرارگرفته است.
برتری از لحاظ سادگی
معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور معتقد است مهم‌ترین برتری محسوس برنامه پنجم نسبت به برنامه چهارم شفافیت بیشتر، تلخیص و کوتاهی جملات، عنوان‌بندی جزئی و متناسب با مواد قانون و تجمیع تمام مواد مرتبط با هر موضوع است. به‌عنوان مثال، در پیش‌نویس برنامه پنجم تمام موارد مربوط به بیمه‌های تأمین اجتماعی همه تحت عنوان «بیمه‌های اجتماعی» آمده در حالی که در برنامه چهارم توسعه مواد قانونی مربوط به فقرزدایی، گسترش پوشش‌های بیمه‌ای، کنترل آسیب‌های اجتماعی، خدمات‌رسانی به ایثارگران، قانونمداری، گسترش نهادهای مدنی و تشکل‌های اجتماعی و حتی تهیه برنامه توسعه بخش تعاونی همه تحت عنوان کلی «ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی» مطرح شده‌اند. ذکر مواد مربوط به بهره‌وری، فضای کسب‌وکار، اشتغال، پول و بانک نیز هرکدام در ذیل عنوان‌های جداگانه به جای ذکر تمام مواد یادشده تحت عنوان کلی «بسترسازی برای رشد سریع اقتصادی»، نمونه دیگری از نگارش مناسب‌تر برنامه پنجم نسبت به برنامه چهارم است.
تمایزات فراوان در بخش اقتصادی
در فصل اقتصادی، برنامه پنجم با برنامه چهارم توسعه تفاوت‌های زیادی پیدا کرده است. اقتصاد، طولانی‌ترین بخش لایحه برنامه پنجم توسعه را تشکیل می‌دهد.
1- بهبود فضای کسب و کار: نخستین موضوع که در فصل اقتصادی به آن پرداخته شده، بهبود فضای کسب و کار بوده که در برنامه چهارم نیز مورد تأکید قرار گرفته است. با این تفاوت که در برنامه پنجم، ضمن تشریح موارد یادشده در برنامه چهارم توسعه، بهبود فضای کسب و کار از طریق برقراری مقررات و سازوکارهای تشویقی کار برای تولید، عرضه، صادرات و واردات کالاها و خدمات با استفاده از نام و نشان تجاری در بازار خرده‌فروشی و عمده‌فروشی، موردنظر قرار گرفته است.
2- بهره‌وری: برنامه چهارم توسعه ضمن هدف‌گذاری سهم بهره‌وری کل عوامل در رشد اقتصادی به میزان 3/31درصد و نیز رشد سالانه بهره‌وری نیروی کار، سرمایه و کل عوامل تولید به‌ترتیب به میزان 5/3، یک و 5/2 درصد، دستگاه‌های اجرایی را ملزم به ارائه و اجرای راهکارهای تحقق اهداف یادشده کرده بود. اما برنامه پنجم بدون هدف‌گذاری کمی، دولت را موظف به تهیه و ابلاغ راهکارهای اجرایی ارتقای بهره‌وری به دستگاه‌ها کرده است. این در حالی بوده که در سند چشم‌انداز 20ساله، سهم بهره‌وری کل عوامل در رشد اقتصادی 42درصد هدف‌گذاری شده است و باید تا پایان برنامه پنجم نیمی از این هدف محقق شود.
3- اشتغال: برنامه چهارم توسعه در زمینه کاهش نرخ بیکاری و افزایش اشتغال ضمن هدف‌گذاری کاهش متوسط سالانه 2/4 درصد از جمعیت بیکار، اقدام‌هایی مانند اعطای تسهیلات اشتغال‌زایی از محل وجوه اداره شده و پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات یادشده و ارائه تخفیف‌های خاص به کارفرمایان را برای دستیابی به آن پیش‌بینی کرده است اما برنامه پنجم در این بخش نیز هدف‌گذاری کمی نکرده است.
4- ارز: قواعد مربوط به عملیات و معاملات ارزی و استفاده از تسهیلات مالی خارجی در هر دو برنامه مشابه یکدیگر است.
5- پول و بانک: در بخش بانکی، گسترش و نهادینه کردن سنت قرض‌الحسنه و توسعه فعالیت‌های نظام بانکی کشور در سطح بین‌المللی در برنامه پنجم نسبت به برنامه چهارم مورد توجه جدی‌تری قرار گرفته است. به‌عنوان مثال، اختصاص سالانه 20درصد از منابع صندوق توسعه ملی برای پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه پیش‌بینی شده است.
6- بازار سرمایه: برنامه پنجم به موضوع سرمایه‌گذاری و بورس در رونق اقتصادی کشور توجه ویژه‌ای داشته است. موظف کردن سازمان بورس به ایجاد «پایگاه اطلاعاتی مدیران بازار سرمایه کشور» و اتخاذ تدابیری برای تضمین صلاحیت مدیران، ایجاد پایگاه اطلاعاتی داده‌ها و اسناد و حمایت از مالکان اوراق بهادار از جمله مواردی بوده که در برنامه پنجم پیش‌بینی شده است. این در حالی است که در برنامه چهارم تنها ماده 15 به بورس اختصاص دارد که عمده توجه آن به سمت گسترش جغرافیایی بورس، طراحی و راه‌اندازی شبکه ملی داد و ستد الکترونیک اوراق بهادار و بین‌المللی کردن بورس است.
7- تجارت: مبحث تجارت در هر دو برنامه و با سیاست‌های یکسانی که به‌طور عمده مبتنی بر کاهش میانگین تعرفه‌ها، حذف تمام موانع غیرتعرفه‌ای و غیرفنی، مشارکت بخش غیردولتی در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری‌های مربوط و حمایت از صادرات غیرنفتی بوده، مورد توجه قرار گرفته است. یادآوری می‌شود که در این قسمت مانند اغلب بخش‌ها، برنامه پنجم از هدف‌گذاری کمی درخصوص صادرات غیرنفتی و واردات اجتناب و بیشتر بر ایجاد سازوکارها و بستر مناسب فعالیت اقتصادی تأکید کرده است.
8- سرمایه‌گذاری خارجی: برنامه پنجم ضمن حذف تنها ماده برنامه چهارم درخصوص بحث سرمایه‌گذاری خارجی، تنها به 2مورد اشاره کرده است: الف- مجوز بازنگری و تصویب اساسنامه سازمان سرمایه‌گذاری متناسب با نیازهای روز و اهداف کمی برنامه توسط دولت و ب- الزام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به اعلام اطلاعات شرکت‌های ثبت شده به سازمان سرمایه‌گذاری. این در حالی است که موضوع جذب سرمایه‌گذاری خارجی به‌ویژه در شرایط فعلی با وجود سرمایه‌های سرگردان ناشی از بروز بحران اقتصاد جهانی و تحریم‌های اقتصادی علیه ایران، نیازمند برخورداری از سازماندهی قوی‌تر است.
9- مناطق آزاد: مواد قانونی مرتبط با این مبحث در 2 برنامه یکسان بوده و تنها تفاوت آن اضافه شدن کل جزیره قشم (به‌جز نقاط نظامی) به قلمروی مناطق آزاد به موجب برنامه پنجم است.
10- بیمه‌های بازرگانی: این موضوع از جمله موضوع‌هایی بوده که برای نخستین بار در برنامه پنجم به آن پرداخته شده است.
11- کاهش وابستگی به نفت: برنامه چهارم برای کاهش وابستگی اعتبارات هزینه‌ای به نفت، دولت را مکلف به تأمین کامل اعتبارات یادشده از محل درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی کرده بود. برنامه پنجم نیز با هدف قطع کامل این وابستگی 3 هدف‌گذاری کمی داشته است: الف- افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی به حداقل 10 درصد در پایان برنامه ب- افزایش نسبت درآمدهای غیرنفتی به اعتبارات هزینه‌ای به‌طور متوسط سالانه 10 درصد و ج- عدم‌افزایش اعتبارات هزینه‌ای دولت به قیمت ثابت. از طرف دیگر برنامه پنجم، دولت را مجاز به واگذاری طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای خود (اعم از جدید، تکمیل شده و آماده بهره‌برداری) کرده است. در مجموع به‌نظر می‌رسد با توجه به برنامه‌ریزی صورت گرفته، کاهش وابستگی به نفت در برنامه پنجم قابل حصول‌تر باشد.
12- اصلاح نظام مالیاتی: در برنامه پنجم تمرکز اصلی برای اصلاح نظام مالیاتی به‌ویژه هدفمندکردن معافیت‌های مالیاتی است.
13- توسعه تعاون: توسعه بخش تعاون در هر دو برنامه مورد توجه بوده است. برنامه چهارم با مکلف کردن دولت به تهیه برنامه توسعه بخش تعاونی و توجه به گسترش تعاونی‌ها در موضوع‌های مختلف برنامه مانند مسکن، حمل‌ونقل و... سعی در توسعه این بخش کرده است اما در برنامه پنجم با توجه به تصویب قانون اصل 44، تنها به احکامی مانند افزایش سهم تعاونی‌ها به 25 درصد در بازار پولی کشور، افزایش سالانه سرمایه بانک توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون و اولویت دادن به بخش تعاونی در موارد قابل مشارکت با بخش‌های غیردولتی، اکتفا کرده است.
14- نفت، گاز و برق: مباحث مطرح شده در این خصوص در هر دو برنامه مشابه یکدیگر است.
15- انرژی‌های پاک: بحث انرژی‌های پاک که برای نخستین بار در برنامه پنجم مطرح شده بر موضوع انرژی اتمی و نیروگاه‌های هسته‌ای متمرکز بوده و مواردی مانند طرح جامع ارتقای مقابله با شرایط اضطراری نیروگاه‌های هسته‌ای سازمان انرژی اتمی و الزام‌ها، مقررات و مصوبات نظام ایمنی هسته‌ای کشور در آن مطرح شده است.
16- منابع آب: بحث منابع آبی در هر دو برنامه مورد توجه بوده است.
17-کشاورزی: در بخش کشاورزی برنامه چهارم با هدف ارتقای رشد ارزش‌افزوده بخش به 5/6 درصد پرداخته در حالی که در برنامه پنجم سیاست‌های بیشتری برای ارتقای بخش کشاورزی گنجانده شده است.
18- صنعت، معدن و استاندارد: در برنامه چهارم توسعه، در بخش صنعت و معدن ضمن الزام دولت به تهیه سند ملی توسعه بخش صنعت و معدن، سیاست‌هایی مانند افزایش سرمایه بانک صنعت و معدن، فراهم‌سازی زمینه حضور سرمایه‌گذاران خارجی، ایجاد ارزش‌افزوده بیشتر و استفاده از منابع گاز در توسعه صنعتی و معدنی و اصلاح اساسنامه صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی و صندوق حمایت از توسعه و تحقیقات صنعت الکترونیک پیش‌بینی شده است.
اما در برنامه پنجم، توسعه بخش صنعت با محوریت حمایت از صنایع نوین، اولویت احداث صنایع نفت، گاز، پتروشیمی، برق و صنایع انرژی‌بر در زنجیره صنعتی و خدماتی و پایین‌دستی با ارزش‌افزوده قابل رقابت در سطح سرمایه‌گذاری‌های ملی نسبت به صادرات نفت‌خام و گازطبیعی، حذف موانع سرمایه‌گذاری صنعتی و معدنی با رویکرد تحرک، کارایی، خوداتکایی و ریسک‌پذیری، ساماندهی تشکل‌های غیردولتی فعال در بخش صنعت و معدن و توجه به انطباق محصولات با استانداردهای ملی و بین‌المللی، مورد تأکید قرار گرفته است.
19- حمل‌ونقل: قانون برنامه چهارم برای این بخش هدف‌گذاری کمی کرده بود. اما برنامه پنجم بدون تعیین اهداف کمی تنها به پیش‌بینی سیاست‌های اجرایی برای ایجاد بسترهای لازم پرداخته است. به ادعای معاونت برنامه‌ریزی، مقایسه تطبیقی 2 برنامه نشان می‌دهد که دستیابی به اهداف مدنظر در بخش حمل‌ونقل در برنامه پنج قابل حصول‌تر از برنامه چهارم است.
20- مسکن: بخش مسکن در هر دو برنامه از غنای مناسبی برخوردار بوده و مؤید توجه ویژه دولت به این بخش با محوریت توسعه پایدار، توانمندسازی اقشار کم‌درآمد، مقاوم‌سازی و استانداردسازی، نوسازی بافت‌های قدیمی و توجه به معماری بومی است.
برنامه پنجم ضمن ادامه سیاست‌های برنامه چهارم، بر اقدام‌هایی مانند تدوین و ابلاغ ضوابط طراحی الگوی مسکن ایرانی – اسلامی به‌ویژه الگوی مسکن زوج‌های جوان و گروه‌های کم‌درآمد، حمایت از تولید و عرضه واحدهای مسکونی کوچک برای زوج‌های جوان توسط بخش غیردولتی، تشکیل شورای معماری ایرانی – اسلامی به‌منظور ترویج الگوهای معماری و شهرسازی بومی، ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی و اجرای طرح‌هادی برای روستاهای واقع در حریم کلان‌شهرها تأکید بیشتری کرده است.
صندوق به جای حساب
مورد جدید دیگر در برنامه پنجم تشکیل «صندوق توسعه ملی» به‌صورت مؤسسه عمومی غیردولتی برای واریز حداقل 20درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فراورده‌های نفتی است. این صندوق جایگزین «حساب ذخیره ارزی» (موضوع ماده یک قانون برنامه چهارم) می‌شود و تمام تعهدات قانونی حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی منتقل خواهد شد. البته منابع و مصارف و چگونگی برداشت از حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی به‌طور کامل با یکدیگر متفاوت است اما به‌نظر می‌رسد این صندوق هم از منظر منابع تأمین مالی قوی‌تر از حساب ذخیره ارزی بوده و هم اختیارات بیشتری به دولت در برداشت از این صندوق داده شده است.
تغییر اساسی در بخش نظارت
بحث نظارت به‌عنوان آخرین فصل از هر 2 برنامه با یک تغییر اساسی در برنامه پنجم ارائه شده است زیرا برخلاف برنامه چهارم مبنی بر تهیه گزارش عملکرد برنامه توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق برای ارائه به رهبر معظم انقلاب اسلامی، در برنامه پنجم آمده است: «به‌منظور حسن اجرای برنامه و ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب چشم‌انداز و سیاست‌های کلی برنامه، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری گزارش نظارتی هر سال برنامه را حداکثر تا پایان آذرماه سال بعد تهیه و به دولت ارائه تا برای اطلاع عموم منتشر کند». سایر موارد این فصل درخصوص نظارت و کنترل بر هزینه‌های طرح‌های عمرانی در دو برنامه کم و بیش مشابه است.
