در حالی که در سالیان اخیر معمولاً چالش دولت و مجلس بر سر بودجه به زمان ارائه آن به مجلس و در مقیاس کوچک‌تر به زمان بررسی آن در صحن علنی مجلس محدود می‌شد، لایحه بودجه سال 87 دوران چالش خود را پیش از ارائه از سوی دولت به مجلس و حتی پیش از آغاز تدوین آن از سوی دولت، از سرگذراند.
اگر در سال‌های قبل چانه‌زنی‌ها و رایزنی‌های عناصر قوای مقننه و مجریه در زمان بررسی لایحه بودجه در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق و سپس به هنگام تصویب در صحن علنی به اوج می‌رسید، برای بودجه سال آینده شاهد چانه‌زنی‌های پیش از این موعد معمول بودیم.
علت آن بود که دولت پس از انجام تغییرات ساختاری در نظام برنامه‌ریزی کشور و تبدیل سازمان مدیریت به معاونت برنامه‌ریزی، عزم خود را برای اصلاح سبک بودجه‌ریزی جزم کرده بود، چراکه دولتمردان خوب می‌دانستند که برای نشان دادن فواید اقدام جنجال‌برانگیز انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، می‌بایست برون‌داد پرقدرتی ارائه کنند و چه برون‌دادی بهتر از بودجه و تلاش برای تغییر ساختار آن.
به عبارت دیگر، بودجه سال 87 برای دولت جنبه حیثیتی پیدا کرده بود تا نشان دهد که بر خلاف موج فزاینده انتقادات از تغییر ساختار نظام برنامه‌ریزی، در ساختار جدید، بودجه را می‌توان عملیاتی‌تر و سبک‌تر تدوین کرد و با افزایش اختیارات استانداری‌ها، از تمرکزگرایی بودجه نیز کاست.
لوایح بودجه در دولت نهم از جنجالی‌ترین و پرچالش‌ترین موضوعات دوران این دولت بوده است.
بودجه سال 85 با افزایش 2 برابری اعتبارات عمرانی و مخالفت چهره‌های شاخص مجلس با این خواست دولت، رنگ و بوی خاصی به خود گرفت و هرچه اقتصادیون مجلس بر تورم‌زا بودن این خواست –با حسن نیت- دولت تأکید داشتند، فرهاد رهبر رئیس آن روزهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، افزایش اعتبارات عمرانی را معادل کاهش نرخ تورم می‌دانست و هرچه چهره‌هایی مثل احمد توکلی، محمد خوشچهره و الیاس نادران رشد شوک‌آور اعتبارات عمرانی را عامل ایجاد بیماری هلندی می‌دانستند، فرهاد رهبر بر بروز بیماری ایرانی درصورت تصویب نشدن بودجه دولت اصرار می‌ورزید.
به هر حال بودجه 85 تصویب شد اما فرهاد رهبر در میانه راه سازمان مدیریت را در بحبوحه بودجه‌نویسی رها کرد تا تأخیر دولت در تدوین بودجه و ارائه آن به مجلس، به چالش اصلی بودجه سال 86 بدل شود.
پس از آن که در اوایل پاییز سال گذشته سازمان‌های مدیریت استانی به استانداری‌ها الحاق شدند و گام نخست تغییر ساختار نظام برنامه‌ریزی کشور برداشته شد، یکباره سازمان مدیریت با موج استعفا و کناره‌گیری رئیس و معاونان خود مواجه شد و همین امر، دست امیرمنصور برقعی، رئیس تازه‌وارد این سازمان در تدوین بودجه را خالی گذاشت.
از آن پس هشدار نسبت به تأخیر دولت در ارائه لایحه بودجه به انتقاد روزمره نمایندگان تبدیل شده بود و در مقابل، دولت در سکوت به تدوین بودجه 86 مشغول بود و آن را در دقیقه 90 به مجلس رساند تا در آخرین ساعات کار رسمی اسفندماه شاهد ابلاغ آن باشد.
اما همان‌طور که اشاره شد، چالش اصلی 2 بودجه پیشین و همچنین بودجه سالیان قبل، عمدتاً به هنگام تصویب بودجه در مجلس بود، اما بودجه سال 87 با شوک جدیدی روبه‌رو بود: تلاش دولت برای خلاصه کردن بودجه هزار صفحه‌ای در 50 صفحه.در نشست مشترکی که دولتمردان و مجلسیان در اوایل تابستان امسال برپا کردند، رئیس‌جمهوری از عزم دولت برای تغییر ساختار بودجه‌ریزی خبر داد و امیرمنصور برقعی از بودجه 50 صفحه‌ای سخن گفت.
اصلاحات مورد نظر دولت
بنابر آنچه مدنظر دولت بود، لایحه بودجه از 3 جهت مورد اصلاح قرار می‌گرفت.براساس چارچوب پیشنهادی دولت، اسناد بودجه‌ای سال 1387 در 3 بخش اسناد پشتیبان لایحه، لایحه بودجه (شامل ماده واحده و چند حکم، جداول خلاصه و کلان) و پیوست‌های لایحه (شامل جداول تفصیلی، منابع و مصارف) ارائه می‌شد که بخش‌های اول و سوم صرفاً اطلاعی بوده و فقط بخش دوم به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید.
البته دولت در رایزنی‌ها با نمایندگان مجلس بر پیشنهادی بودن این چارچوب تأکید داشت و به گفته بودجه‌نویسان دولت، این اختیار به مجلس داده می‌شد که درصورت صلاحدید، بخش‌های اسناد پشتیبان و همچنین پیوست‌های لایحه بودجه را نیز به تصویب برساند، هرچند که دیدگاه دولت این بود که برای سبک شدن کار بررسی بودجه، بخش‌های اول و سوم صرفاً جهت اطلاع نمایندگان به آنان ارائه شود.
طبق چارچوب پیشنهادی دولت، در سند بودجه نیز 3 تغییر مشخص روی می‌داد که عبارتند از: حذف تبصره‌های فعلی بودجه، محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی و تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی.
واکنش مجلس
پس از اعلام رسمی تغییرات مدنظر دولت از سوی مسئولان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهوری، مجلسیان نسبت به چارچوب پیشنهادی دولت واکنش منفی نشان دادند و آن را کاهش دهنده قدرت نظارتی مجلس خواندند و دوباره موج مصاحبه‌های منتقدان علیه بودجه مدنظر دولت آغاز شد.
اما مرکز پژوهش‌های مجلس به‌عنوان بازوی تحقیقاتی قوه مقننه، طی چندین گزارش پژوهشی به ارزیابی چارچوب مدنظر دولت برای تدوین بودجه پرداخت و با تأیید برخی جنبه‌های آن، به برخی دیگر خرده گرفت تا بدین گونه، نگاه کاملاً منفی برخی نمایندگان به چارچوب مدنظر دولت را تعدیل کند.
این مرکز، حذف تبصره‌ها -به شرط آن که اجرای بودجه را با خلأ قانونی روبه‌رو نکند- و محدود کردن ردیف‌های متفرقه را اقدامی مثبت تلقی کرد اما تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی بر حسب دستگاه‌های اصلی را واجد 3 اشکال عمده دانست: مغایرت با اصول 53 و 55 قانون اساسی و همچنین ماده 68 قانون محاسبات عمومی کشور و ماده 12 قانون برنامه و بودجه، مخدوش کردن اختیارات مجلس شورای اسلامی در اولویت‌بندی وظایف و نحوه اختصاص منابع عمومی به دستگاه‌های اجرایی که دارای قانون تأسیس یا اساسنامه قانونی هستند و نهایتاً انتقال چانه‌زنی بودجه‌ای به سطح وزارتخانه‌ها و برای تمامی طول سال مالی.
در پایان ارزیابی مرکز پژوهش‌ها از چارچوب پیشنهادی دولت درخصوص لایحه بودجه سال 1387 کل کشور آمده بود که در مقایسه با قالب‌های اطلاعاتی سال‌های قبل، پیش‌نویس لایحه بودجه 1387 را می‌توان این گونه تصویر کرد که در شکل قبلی امکان نظارت مالی بر فرایند تخصیص اعتبارات طبق ردیف‌های موجود در اسناد بودجه توسط دیوان محاسبات وجود داشت، ولی در شکل جدید این شکل نظارت نیز تضعیف شده است بدون اینکه شاخص‌های معتبری برای نظارت بر نتیجه یا محصول اعتبارات تخصیص یافته جایگزین شده باشد.
دولت درصدد بود با حذف تبصره‌های دائمی بودجه و نیز اختصاص بودجه‌های کلی به وزارتخانه‌ها تعداد ردیف‌های بودجه را به 40 ردیف کاهش دهد. در همان ابتدای طرح این چارچوب، مخالفت‌هایی از سوی برخی نمایندگان مجلس و کارشناسان اقتصادی مبنی بر کاهش یا حذف قدرت نظارتی مجلس بر عملکرد دولت در هزینه‌کرد بودجه صورت گرفت تا جایی که گمان می‌رفت دولت در بودجه سال آینده در مجلس با ناکامی مواجه خواهد شد و برخی چهره‌های مجلس تأکید داشتند که درصورت اصرار دولت بر تدوین بودجه به سبک مدنظر خود، مجلس در اقدامی کم‌سابقه بودجه سال 86 را با تعدیلاتی برای سال 87 تصویب خواهد کرد.
در مقابل، مسئولان دولت قویاً از تفاهم با مجلس در اجرای اصلاحات بودجه‌ریزی سخن می‌گفتند.
احمد توکلی رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در اواسط آبان‌ماه در نشستی خبری از جلسات مشترک و البته غیررسمی دولت و مجلس درخصوص اصلاح بودجه خبر داد و گفت: این کار از قبل به اطلاع مجلس رسیده و تفاهمات نسبی در این باره صورت گرفته است.
توکلی با اشاره به تصمیم دولت مبنی بر کاهش ردیف‌های بودجه، تأکید کرد: نظر مرکز پژوهش‌ها این بود که تمام دستگاه‌هایی که اساسنامه قانونی دارند دارای ردیف جداگانه شود که دولت نیز موافقت خود را با این نظر اعلام کرده است.
پس از گذشت یک ماه و نیم از آن تاریخ توکلی اعلام کرد که بر اساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌ها، تعداد دستگاه‌هایی که می‌توانند از ردیف مستقل در بودجه سال آینده برخوردار باشند 160 دستگاه است.
اما دولت تا آخرین روزهای تدوین بودجه بر همان 40 ردیف بودجه مدنظر خود اصرار کرد و اکنون باید منتظر واکنش جدی مجلس نسبت به این موضوع ماند.
سرنوشت تبصره های بودجه
اقدام دیگری که دولت درصدد بود در راستای تحول در نظام بودجه نویسی انجام دهد، کاهش تبصره‌های دائمی بودجه و ارائه آنها در قالب یک لایحه به مجلس به منظور تبدیل آن به قانون بود.
دولت لایحه مذکور را با عنوان لایحه تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در اوایل آذر ماه به مجلس ارائه کرد. این لایحه پس از فراز و نشیب‌هایی که در طول جریان بررسی طی کرد در روز ششم آذر با قید یک فوریت در صحن علنی به تصویب رسید و در روز دوم دی‌ماه برای تعیین تکلیف نهایی در 11 کمیسیون تخصصی مجلس به‌علاوه کمیسیون مشترک مورد بررسی قرار گرفت.
اما بر خلاف آنچه دولت می‌پنداشت، کمیسیون مشترک مجلس به علت وقت‌گیر بودن بررسی لایحه دائمی کردن تعدادی از تبصره‌های بودجه، به آن رأی منفی داد و به دولت پیشنهاد کرد بودجه سال 87 را همانند سال گذشته به مجلس ارائه کند که این اقدام دولت را در موضع انفعالی قرار می‌داد.
به گفته نمایندگان، کمیسیون مشترک بررسی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به 2 دلیل به لایحه دائمی شدن بخشی از تبصره‌های بودجه رأی نداد.
یکی از این دلایل پیچیده بودن این لایحه، از نظر محتوایی و دیگری وقت‌گیر بودن بررسی آن بود که اتمام بررسی این لایحه تا قبل از ارائه لایحه بودجه 87 به مجلس را برای نمایندگان غیرممکن می‌ساخت.
با تصویب نشدن این لایحه در کمیسیون مشترک بررسی لایحه تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، برخی این‌گونه القا کردند که دولت در اجرای تحول در نظام بودجه‌نویسی با شکست مواجه شده است و احتمالاً به‌دلیل ناکامی در این سیاست‌ها و کمبود وقت برای تنظیم مجدد بودجه از مجلس بودجه چند دوازدهم (تصویب بودجه 86 به‌طور موقت) تحویل بگیرد.
با این وجود تعدادی از نمایندگان مجلس این امر را یک اقدام بسیار طبیعی عنوان کردند و تصویب نشدن آن در کمیسیون‌های مجلس را به علت وقت‌گیر بودن آن دانستند.در مقابل، دولت نهایتاً اعلام کرد که همچنان در همان چارچوب مدنظر خود لایحه بودجه را تدوین کرده و در آن خبری از تبصره نیست.
حال باید دید که مجلس شورای اسلامی که امروز لایحه بودجه را تحویل می‌گیرد، چه واکنشی نسبت به این موضوع خواهد داشت. آیا تحولات مدنظر دولت در ساختار بودجه‌ریزی کشور محقق می‌شود؟
